TC/0855/26

EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA

SENTENCIA TC/0855/26

Referencia: Expediente núm. TC-01- 2026-0004, relativo a la acción directa de inconstitucionalidad interpuesta por los señores Edward Tavarez Almonte y Victoria J. Guzmán Vargas contra el artículo 2, numerales 13, 20, 21 y 33, así como el artículo 21 de la Ley núm. 311-14, que instituye el Sistema Nacional Aut orizado y Uniforme de Declaraciones Juradas de Patrimonio de los Funcionarios y Servidores Públicos, del once (11) de agosto de dos mil catorce (2014).

En el municipio Santo Domingo Oeste, provincia Santo Domingo, República Dominicana, a los siete (7) días del mes de septiembre del año dos mil veintiséis (2026).

El Tribunal Constitucional, regularmente constituido por los magistrados Napoleón R. Estévez Lavandier , presidente; Miguel Valera Montero, primer sustituto; Eunisis Vásquez Acosta, segunda sustituta; Alba Luisa Beard Marcos, Sonia Díaz Inoa, Army Ferreira, Domingo Gil, Amaury A. Reyes Torres, María del Carmen Santana de Cabrera y José Alejandro Vargas Guerrero, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 185.1 de la Constitución; 9 y 36 de la Ley núm. 137-11 Orgánica

del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, del trece (13) de junio de dos mil once (2011), dicta la siguiente sentencia:

I. ANTECEDENTES

1. Descripción de la norma atacada

La parte accionante, señores Edward Tavarez Almonte y Victoria J. Guzmán Vargas, someti ó la presente acción directa de inconstitucionalidad contra el artículo 2, numerales 13, 20, 21 y 33, así como del artículo 21 de la Ley núm. 311-14, que instituye el Sistema Nacional Autorizado y Uniforme de Declaraciones Juradas de Patrimonio de los Funcionarios y Servidores Públicos, del once (11) de agosto de dos mil catorce (2014), disposiciones que establecen lo siguiente:

Artículo 2. Funcionarios obligados a declarar. Quedan obligados a presentar declaraciones juradas de patrimonio los funcionarios siguientes:

[…]

13. Los administradores y gerentes de bancos estatales.

[…]

20. Los presidentes, vicepresidentes, superintendentes y administradores de empresas estatales.

[…]

21. Los miembros de consejos de administración de órganos autónomos del Estado.

[…]

33. Los funcionarios de cualquier otra institución autónoma, centralizada o descentralizada del Estado que sea creada en el futuro y que administre fondos públicos.

[…]

Artículo 21. - Obligación de informar. Las instituciones públicas y privadas del país, en la persona de su titular, están en la obligación de suministrar a la Cámara de Cuentas de la República Dominicana y a la Procuraduría General de la República toda la i nformación requerida para los fines de la aplicación de la presente ley en un plazo máximo de diez (10) días; en caso contrario, se impondrán las sanciones que correspondan y podrán ser perseguidos por obstrucción de justicia y sancionados con las penas de un mes a un año de prisión y multa de dos a tres salarios.

2. Pretensiones de la parte accionante en inconstitucionalidad

Los señores Edward Tavarez Almonte y Victoria J. Guzmán Vargas apoderaron al Tribunal Constitucional de la presente acción a través de la instancia depositada e l nueve (9) de febrero de dos mil veintiséis (2026), en la cual solicitan que se declaren no conformes con la Constitución las disposiciones normativas ya transcritas.

3. Infracciones constitucionales alegadas

La parte accionante , señores Edward Tavarez Almonte y Victoria J. Guzmán Vargas, sostiene que las disposiciones impugnadas resultan contrarias a los artículos 219, 221 y 223 de la Constitución, los cuales disponen lo siguiente:

Artículo 219. Iniciativa privada. El Estado fomenta la iniciativa económica privada, creando las políticas necesarias para promover el desarrollo del país. Bajo el principio de subsidiaridad el Estado, por cuenta propia o en asociación con el sector privad o y solidario, puede ejercer la actividad empresarial con el fin de asegurar el acceso de la población a bienes y servicios básicos y promover la economía nacional.

Párrafo. Cuando el Estado enajene su participación en una empresa, podrá tomar las medidas conducentes a democratizar la titularidad de sus acciones y ofrecerá a sus trabajadores, a las organizaciones solidarias y de trabajadores, condiciones especiales pa ra acceder a dicha propiedad accionaria. La ley reglamentará la materia.

[…]

Artículo 221. Igualdad de tratamiento. La actividad empresarial, pública o privada, recibe el mismo trato legal. Se garantiza igualdad de condiciones a la inversión nacional y extranjera, con las limitaciones establecidas en esta Constitución y las leyes. La ley podrá conceder tratamientos especiales a las inversiones que se localicen en zonas de menor grado de desarrollo o en actividades de interés nacional, en particular las ubicadas en las provincias fronterizas.

[…]

Artículo 223. Regulación del sistema monetario y financiero. La regulación del sistema monetario y financiero de la Nación corresponde a la Junta Monetaria como órgano superior del Banco Central.

4. Hechos y argumentos jurídicos de la parte accionante

Los señores Edward Tavarez Almonte y Victoria J. Guzmán Vargas solicita n que las normas impugnadas se declaren no conformes con la Constitución y que se declare su nulidad, alegando —como sustento de sus pretensiones —, de manera esencial, lo siguiente:

1. En el ordenamiento jurídico dominicano, las entidades públicas de intermediación financiera constituyen una categoría institucional singular que, aun cuando presentan titularidad estatal en su capital social - total o parcial -, no se encuentran sometid as, salvo contadas excepciones, al régimen jurídico propio de la Administración Pública, sino al marco normativo especial del sistema monetario y financiero, conforme a las disposiciones legales vigentes y a la interpretación consolidada por la jurisprudencia constitucional, aspecto que responde a la idea de la naturaleza de la actividad que desarrollan, la cual es eminentemente comercial dentro del sector financiero, insertándose en un mercado competitivo en igualdad de condiciones con los intermediarios privados.

2. En efecto, a la luz de la realidad económica y funcional que caracteriza al sistema financiero contemporáneo, los bancos de capital estatal no prestan servicios públicos en sentido técnico, no participan

de la gestión administrativa del Estado ni satisfacen directamente necesidades colectivas mediante el ejercicio de potestades públicas, por lo que no forman parte, ni deben hacerlo, de la estructura administrativa estatal en relación con su quehacer esencial. Antes bien, su actividad constituye una actividad de interés público - calificación que no les es exclusiva - en tanto ha sido declarada respecto de la totalidad de las entidades de intermediación financiera que integran el sistema, sin que ello implique su sujeción al derecho público común ni a los regímenes generales aplicables a los órganos y entes administrativos.

3. El ejemplo ideal de esta noción lo representa el Banco de Reservas de la República Dominicana - Banco Múltiple (en lo adelante "BanReservas") que es una entidad pública de intermediación financiera cuyas operaciones y actividades tomaron curso con la entrada en vigencia de la Ley núm. 586 Orgánica del Banco de Reservas, de fecha 24 de octubre de 1942, posteriormente sucedida por la Ley núm. 6133 Orgánica del Banco de Reservas, fechada al 15 de diciembre de 1962; ambas cuya noción de esta entidad bancaria resulta de "una entidad autónoma, con patrimonio propio, investida de personalidad jurídica, con facultad para contratar y demandar en su propio nombre y derecho" (artículo 2, Ley núm. 6133). Desde entonces, la diferencia sustancial entre el BanReservas y las demás entidades de intermediación financiera resultó exclusivamente de que la propiedad accionaria dentro de ese banco correspondía al Estado dominicano, en tanto sus pares eran integradas con capital privado.

4. Ello permanece así, pues al amparo del artículo 73 de la Ley núm. 183-02 Monetaria y Financiera (en lo adelante "Ley Monetaria y

Financiera"), continuando con el ejemplo del Ban Reservas, esa sociedad comercial constituye una entidad pública de intermediación financiera que cumple con la doble condición de contar con el Estado dominicano como accionista mayoritario - en este caso, a ccionista único -y de estar regulada y supervisada por la Administración Monetaria y Financiera. En hilo con esto, el cuerpo del artículo 73 de la mencionada Ley Monetaria y Financiera refiere que las entidades públicas de intermediación financiera “quedar án sujetas a la aplicación de esta Ley y sus respectivas leyes orgánicas en aquellos asuntos propios de su naturaleza pública y, en lo que sea pertinente, las operaciones y normas aplicables a los Bancos Múltiples y a las Entidades de Crédito".

5. En ese sentido, bajo aquel régimen jurídico, cual empresa pública personificada como sociedad anónima, el BanReservas encontraba estricta regulación y supervisión al amparo de la Ley Monetaria y Financiera. No obstante, por la imprecisa apariencia que p rovoca la participación del Estado en una entidad de intermediación financiera, distintos sectores sociales y entes reguladores pertenecientes a la administración centralizada reivindicaban una supuesta condición de sujeto de derecho público a esta entidad bancaria, para así poder aplicar, de forma irrestricta distintas disposiciones relativas a leyes como la Ley núm. 200 -04 de Libre Acceso a la Información Pública o la Ley núm. 340 -06 de Compras y Contrataciones Públicas, y sus consecuentes modificaciones.

6. Afortunadamente, toda discusión respecto de la sujeción exclusiva a la regulación y supervisión de la Autoridad Monetaria y Financiera - encarnada, en el ámbito financiero, por la Superintendencia de Bancos

(SIB) -y la exclusión de las entidades públicas de intermediación financiera, como sujetos directos de normas de derecho público, quedó zanjada a propósito de la acción directa de inconstitucionalidad que interpusiera el BanReservas, en fecha 27 de septiem bre de 2022 y que fue resuelta por este Tribunal Constitucional mediante sentencia desestimatoria interpretativa TC/0944/23, fechada al 27 de diciembre de 2023, por medio de la cual esta corporación constitucional especificó que "no es que las sociedades c omerciales con capital accionarial exclusivamente público, como sucede con el accionante, Banco de Reservas, no estén sujetos a normas de transparencia y publicidad, sino que, en su calidad de entidad de intermediación financiera, esas normas están sometid as a un régimen distinto y especial contenido en las normas y regulaciones del sistema monetario y financiero, cuyo control es ejercido por la Junta Monetaria, la Superintendencia de Bancos y el Banco Central, como autoridades rectoras de ese sector".

7. En su sentencia, cuya ratio decidendi constituye un precedente vinculante para todos los poderes públicos, al tenor del artículo 184 de la Constitución dominicana, expresó que:

las entidades públicas de intermediación financiera — renglón dentro del cual, reiteramos, se encuentran el Banco de Reservas -, en tanto entidades sometidas a las normas rectoras del Sistema Monetario y Financiero no están sujetas, en las mismas condicion es que las demás empresas propiedad del Estado, lo mismo a las disposiciones de la Ley núm. 200 -04 que de la Ley núm. 340 -06, estando obligadas, pues, únicamente a hacer de conocimiento público todas las cuestiones que la propia Ley núm. 183-02 obliga a publicitar a todas las entidades de

intermediación financiera -privadas o públicas - y, en consecuencia, guardando bajo reserva todo lo que ella así ordena (Tribunal Constitucional, sentencia TC/0944/23, pp. 65.).

8. De tal suerte las sociedades comerciales de capital estatal que dedican sus actividades comerciales y lucrativas al sector de intermediación financiera no son concebidas por el legislador - lo cual refrenda esta alta corte -ni como un ente ni como un or ganismo autónomo del Estado, en los términos establecidos por la Constitución dominicana en su artículo 141 y por la Ley núm. 247-12 Orgánica de la Administración Pública, en sus artículos 6, 42, 51 y 52, sino como entidades pública de intermediación finan ciera conforme a las categóricas condiciones consagradas en el ya referido artículo 73 de la Ley Monetaria y Financiera. Ergo, “en tanto entidades sometidas a las normas rectoras del Sistema Monetario y Financiero no están sujetas, en las mismas condicione s que las demás empresas propiedad del Estado, lo mismo a las disposiciones de la Ley núm. 200 -04 que de la Ley núm. 340-06"

9. Así, todo mecanismo de supervisión, transparencia, publicidad y fiscalización sobre las entidades públicas de intermediación financiera como el BanReservas -y cualquier otro banco con participación estatal -, en su indicada condición, se encuadra dentro del sistema monetario у financiero dominicano en el que no aplican las anteriores normas de derecho público ni, en igual dimensión - mutatis mutandis , aquellas atinentes al Sistema Nacional Autorizado y Uniforme de Declaraciones Juradas de Patrimonio de los Funcionarios y Servidores Públicos consagrado por la Ley núm. 311 -14 sobre Declaraciones Juradas de Patrimonio, en la inteligencia de que ello implicaría endosar un

tratamiento desigual a aquel que reciben las demás entidades de intermediación financieras que, a partir de una iniciativa privada, conforman el mercado y, con ello, una laceración directa a los artículos 219 (iniciativa privada) y 221 (igualdad de tratami ento) constitucionales.

10. En tal sentido, previo a explicitar las disposiciones normativas cuya inconstitucionalidad se procura, es importante advertir a esta alta corte que, con posterioridad al dictado del precedente contenido en la sentencia TC/0944/23, en concreto, el marco regulatorio en torno al BanReservas surtió una variación con ocasión a la promulgación de la Ley núm. 13-24 Orgánica del Banco de Reservas que deroga y sustituye a la Ley núm. 6133, del 17 de diciembre de 1962 (en lo adelante “LOBR”" o “Ley Orgánica del B anReservas"). Como parte de los motivos que llevaron al legislador a emitir esta pieza legislativa, el considerando sexto de la ley refiere que "la actividad empresarial, pública o privada, debe recibir el mismo trato legal, por lo que, aunque el Banco de Reservas de la República Dominicana-Banco Múltiple fue creado mediante ley especial, esta debe garantizar que la entidad pueda operar en las mismas condiciones y tiempos exigidos al resto de entidades de intermediación financiera de su tipo, conforme la regulación monetaria y financiera aplicable".

11. Por supuesto, allí no se reinventa la rueda, pues se trata de una asimilación del contenido del artículo 221 de la Constitución, empero, en el texto se impregna la voluntad legislativa - reiterada, por demás - tendente a afirmar que las entidades que tienen por objeto intermediar en el sistema financiero han de recibir un trato equivalente, sean de carácter público o privado, puesto que lo contrario supondría un

gravamen injustificado, como sucede cuando se le intentan endilgar a cualquier entidad pública de intermediación financiera, responsabilidades derivadas de normas de derecho público a las cuales sus pares, las entidades privadas de intermediación financier as, no se encuentran sujetas.

12. De hecho, en aras de despejar toda duda, el legislador optó, en el artículo 7 de la LOBR, por establecer cuál es el régimen jurídico que sujeta al BanReservas, en específico y, con ello, qué leyes le resulta aplicables y qué otras no. Al efecto:

Artículo 7. - Sujeción normativa. El Banco estará sujeto a las disposiciones de la presente ley, la Ley Monetaria y Financiera, Ley del Mercado de Valores y sus normas de aplicación, y de manera supletoria, las disposiciones de la Ley General de Sociedades Comerciales y Empresas Individuales de Responsabilidad Limitada No. 479-08, y sus modificaciones.

Párrafo. Al Banco no le serán aplicables, ni principal ni supletoriamente, las normas generales o especiales relativas al sector público o a las instituciones públicas, salvo aquellas que lo dispongan de modo expreso o las previstas por esta ley.

13. Entiéndase que, salvo algunas disposiciones de gobierno, utilidades, reservas y régimen laboral, el BanReservas funciona y debe ser regulado como cualquier otro banco múltiple del sistema, lo cual implica, con especial mérito, que resultan inaplicables, sea principal o supletoriamente, "las normas generales o especiales relativas al sector

público o a las instituciones públicas". Allí se consagra la ratio legis respecto al tema que nos ocupa.

14. Las razones resultan simples, pues si bien el BanReservas cuenta con el Estado dominicano como accionista único ( artículo 8, LOBR): (i) no forma parte de la estructura orgánica administrativa del Estado - pues no se trata de un ente u órgano administrativo, ni menos de un organismo autónomo descentralizado -, (ii) no ejerce ninguna función administrativa propiamente dicha, ( iii) no ostenta competencia o prerrogativa pública alguna, (iv) no presta un servicio públicolas entidades de intermediación financiera ofrecen un servicio económico de interés general, categoría disímil a la de servicio público propio y cercana al impropi o 3, (v) ejerce una actividad económica de naturaleza comercial y lucrativa - contrario al artículo 42 de la Ley núm. 247-12 —, (vi) no recibe fondos del presupuesto público y, (vii) su funcionamiento financia exclusivamente con los ingresos derivados de su actividad financiera y la captación de recursos del público, conforme el marco establecido por la Ley Monetaria y Financiera y sus actividades pasivas (captaciones) no constituyen crédito público. Todo lo cual puede advertirse de una simple lectura de la LOBR y los reforzados criterios constitucionales de este tribunal contenidos en la sentencia TC/0944/23.

15. A pesar de que fungen como principios generales del derecho que tanto la ley posterior como la especial derogan a la anterior y a la general, respectivamente, -lex posterior derogat priori у lex specialis derogat generali - y que, en la especie el artículo 45 de la LOBR dispone la derogación de la otrora Ley núm. 6133, sus modificaciones, así como "cualquier otra disposición legal o reglamentaria que le sea contraria",

dada la implementación de la técnica de derogación tácita, existen normas de derecho público que aparentan ser aplicables las entidades públicas de intermediación financiera como el BanReservas, sin reflexionar en que aquellas, en efecto, resultan inoperan tes o, en cualquier caso, lagunas axiológicas.

16. La Ley núm. 311 -14 sobre Declaraciones Juradas de Patrimonio dispone en su artículo 2, numerales 13, 20, 21, 33:

[…]

17. Mientras que, el artículo 21 de la misma ley señala:

[…]

18. En ese orden, las entidades públicas de intermediación financiera se ven colocadas, de manera meramente literal, dentro del ámbito de aplicación de las disposiciones jurídicas antes citadas, situación que no obedece a una verdadera voluntad normativa, sino a la existencia de una laguna axiológica, en el peor de los escenarios, puesto que, como ha sido dicho, a modo de ejemplo, en el caso del BanReservas existe una derogación tácita implementada por la LOBR. En efecto, la interpretación parcializada de l as disposiciones impugnadas, al no establecer exclusiones ni distinciones relevantes, terminan asimilando indebidamente a una sociedad comercial cuyo único accionista es el Estado, que no ejerce funciones públicas ni recibe fondos públicos, con los órganos y entes que integran la Administración Pública, siendo esta una equiparación irrazonable provoca que esas sociedades comerciales sean sometidas a un régimen jurídico de derecho público que no se

impone a las demás entidades de intermediación financiera, las cuales -al encontrarse exclusivamente bajo la supervisión de la Autoridad Monetaria y Financiera - no están sujetas al régimen general de presentación de declaraciones juradas instituido por la Ley núm. 311- 14, tratamiento que debe permear a todo el sistema de forma equivalente.

19. De suerte que, tal situación altera de manera sustancial las disposiciones constitucionales que consagran el principio de igualdad y de trato no discriminatorio entre sociedades comerciales públicas y privadas, pues las entidades públicas de intermedia ción financiera resultan objeto de un trato diferenciado únicamente por el hecho de que el Estado ostenta la totalidad de su capital social o participa parcialmente en ellas, sin que concurran prerrogativas de imperio ni el manejo de fondos públicos que ju stifiquen dicho régimen excepcional que, por demás, resulta expresamente excluido al observarse las recientes innovaciones legislativas, como las disposiciones del párrafo del artículo 7 de la LOBR. En consecuencia, procede cuestionar constitucionalidad de las disposiciones de la Ley núm. 311 -14 sobre Declaraciones Juradas de Patrimonio, en cuanto resultan incompatibles con la Constitución, en los términos y bajo los argumentos que se desarrollan a continuación.

[…]

2.2.1. Sobre la violación a los artículos 219 y 221 de la Constitución dominicana y al precedente constitucional contenido en la sentencia TC/0944/23: principio de igualdad de tratamiento en mercados competitivos y en concurrencia con sujetos privados

37. Como se puede inferir, las disposiciones impugnadas vulneran los artículos 219 y 221 de la Constitución dominicana al desconocer el principio de igualdad de tratamiento que debe regir entre los agentes económicos que participan en mercados competitivos , incluyendo aquellos en los que concurren entidades de capital estatal y sujetos privados. En efecto, el modelo económico constitucional exige que las empresas que operan en un mismo mercado y desarrollan idéntica actividad económica no sean sometidas a c argas regulatorias diferenciadas sin una justificación objetiva y razonable, pues ello distorsiona las condiciones de competencia y altera el equilibrio que la Constitución procura garantizar.

38. En ese orden de ideas, resulta oportuno reseñar, por cuanto es necesario para entender el régimen jurídico aplicable a las entidades públicas de intermediación financiera, algunas de las formas de personificación de las instituciones del Estado y, prop iamente, ideas fundamentales de la organización administrativa. En voz de Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA у Tomás-Ramón FERNÁNDEZ:

[t]radicionalmente, los entes públicos han adoptado - y esto era lo primero que la categoría significaba - formas públicas de personificación. Este concepto supone una exclusión de las formas privadas tipificadas en numerus causus por el ordenamiento - sociedades civiles o mercantiles, fundaciones, asociaciones, mutualidades, cooperativas -, así como la determinación de su nacimiento y de su contenido organizatorio por una norma legal y no por un negocio jurídico privado, norma legal que contiene y da eficacia al estatuto del ente y que se integra como tal en el derecho objetivo.

39. Allí surgen mecanismos que el ordenamiento jurídico reconoce para exteriorizar la personalidad jurídica de los entes públicos. El propósito de esta personificación, a fines organizatorios, no es otro que el de presentar determinadas entidades como suje tos de derechos y obligaciones frente a terceros, entiéndase, otorgar personalidad jurídica distinta a la del Estado; pudiéndose realizar, a tales efectos, por medio de técnicas como la descentralización administrativa o, ulteriormente, mediante la creación de sociedades comerciales.

40. Como plantea Santiago MUÑOZ MACHADO "[e]l fenómeno de la descentralización funcional comenzó en los primeros años del siglo XX y se concretó en la atribución a entidades dotadas de personalidad jurídica de la responsabilidad de atender servicios o ejer cer competencias que con anterioridad asumía directamente la organización estatal centralizada"

41. La descentralización administrativa, en su doble dimensión funcional y territorial, junto a la desconcentración administrativa, con iguales bifurcaciones, forman parte del catálogo de técnicas que posee el Estado para organizar la Administración Públic a. Mientras que la descentralización constituye una forma de "organización administrativa que conlleva la transferencia de competencias o funciones administrativas públicas a personas jurídicas públicas diferentes del Estado" (artículo 39, Ley Orgánica de la Administración Pública núm. 247 -12), la desconcentración trata de una "técnica de distribución de competencias en el senо de una misma entidadjuridica y que tiene por propósito distribuir y especializar el ejercicio de las competencias o la prestación de servicios públicos acercando la

Administración a los usuarios" ( artículo 70, Ley Orgánica de la Administración Pública núm. 247-12).

[…]

51. El caso que sirve para ilustrar la inconstitucionalidad de la norma impugnada, deviene de entidades públicas de intermediación financiera como el Ban Reservas, en virtud de su notoria naturaleza mercantil dedicada a actividades que, si bien satisfacen el interés general - pues ya se ha explicado que la intermediación financiera es un servicio económico de interés general -, resultan de índole comercial y lucrativo, lo cual genera una inmediata incompatibilidad con la personalidad de derecho público desprendida del artículo 42 de la Ley núm. 247-12.

52. En efecto, ahora por un doble mandato constitucional - instaurado en el precedente de la sentencia TC/0944/23 -y legal derivado del artículo 7, párrafo II de la LOBR consagra que "[ell Banco estará sujeto a las disposiciones de la presente ley, la Ley Monetaria y Financiera, Ley del Mercado de Valores y sus normas de aplicación, y de manera supletoria, las disposiciones de la Ley General de Sociedades Comerciales y Empresas Individuales de Responsabilidad Limitada No. 479 -08, y sus modificaciones" y que "[all Banco no le serán aplicables, ni principal ni supletoriamente, las normas generales o especiales relativas al sector público o a las instituciones públicas, salvo aquellas que lo dispongan de modo expreso o las previstas por esta ley".

53. La Constitución dominicana, por su parte, le permite al Estado fomentar la iniciativa privada y, a la par, fomentar su propia actividad empresarial en aras de brindar a la población acceso a bienes y servicios básicos, así como promover la economía nacional. En efecto, el artículo 219 de la Constitución consagra:

[…]

54. Mientras que, el mismo constituyente se encarga de normar que la actividad empresarial, pública o privada, no puede recibir un trato diferenciado. De ello da cuentas el artículo 221 de la Constitución dominicana:

[…]

55. Bajo este contexto normativo -constitucional, ante iguales condiciones fácticas, no cabe distinción alguna, so pena de quebrantar el principio de igualdad, sobre el cual esta alta corte ha referido que "se expresa a través del derecho a recibir un trato igualitario frente a la identidad de circunstancias. El principio de igualdad en la ley se traduce para la autoridad legislativa en la obligación de tratar idénticamente situaciones análogas, y solo hacerlo de forma diferente cuando no existan situaciones que puedan quedar expresadas en el contexto del apotegma tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales"

56. En igual dimensión, en lo atinente a la convergencia entre la iniciativa pública y la iniciativa privada en un determinado mercado, esta alta corte ha juzgado, desde su composición primigenia, que:

(...) la intervención pública está, al menos, en igualdad de condiciones con la iniciativa privada. La iniciativa pública se considera como "uno de los elementos que califican el sistema de mercado en el Estado social, donde se atribuye al sector público l a función de suplir las insuficiencias del mercado, asegurar las misiones de servicio público, favorecer la igualdad de los ciudadanos e, incluso, ser la punta de lanza de una política económica democrática y jugar un papel de aguijón social.

57. Sin embargo, para este tribunal lo expuesto, entiéndase, la inconstitucionalidad que se procura en contra de disposiciones jurídicas que resultan inaplicables a las entidades públicas de intermediación financiera es historia revisitada, por cuanto en e l precedente de la sentencia TC/0944/23 juzgó que:

Por mejor decir, las entidades públicas de intermediación financiera - como lo es el Banco de Reservas — encuentran regulación en materia de fiscalización, transparencia y publicidad lo mismo en las distintas secciones del Título III que en el Título IV de la Ley núm. 183-02, como en las reservas reglamentarias hechas en los artículos 35 y 73 del indicado cuerpo normativo, y en la potestad reglamentaria otorgada por el artículo 223 de la Constitución a la Junta Monetaria; por lo que dada su actividad comercia l, amén de su vínculo con el Estado, el tratamiento de sus bases de datos no está expuesto al despliegue de la Ley núm. 200-04.

En ese sentido las entidades públicas de intermediación financiera que no perciben fondos del Estado para el desarrollo de su actividad mercantil, como el Banco de Reservas, en tanto entidades de

intermediación financiera, deben recibir el mismo tratamiento quе reciben las demás entidades que a partir de una iniciativa privada conforman el mercado financiero. Lo anterior conforme a lo previsto en nuestra carta magna en su artículo 221 (...)[.]

De ahí, pues, que a partir del ejercicio anterior este tribunal constitucional precisa que las entidades públicas de intermediación financiera bajo las condiciones anteriores -como es el Banco de Reservas— están sujetas a los mismos controles de transparen cia y fiscalización que rigen para las demás entidades de intermediación financiera que pertenecen al sistema monetario y financiero dominicano, en los que nada tienen que ver las disposiciones legales objeto del presente control de constitucionalidad.

[…]

60. En ese sentido, el núcleo del presente medio radica en que las disposiciones impugnadas constituyen normas de derecho público que, respecto de las entidades públicas de intermediación financiera, resultan análogas - en cuanto a su naturaleza y finalida d - a aquellas contenidas en la Ley núm. 200-04 sobre Libre Acceso a la Información Pública y en la otrora Ley núm. 340 -06 sobre Compras y Contrataciones Públicas, en la medida en que todas ellas responden a esquemas de control, fiscalización y transparenc ia diseñados para órganos y entes de la Administración Pública que ejercen función administrativa o gestionan fondos públicos bajo lógicas presupuestarias estatales. Sin embargo, la aplicación de tales regímenes cede -y deviene inaplicable - frente a las entidades públicas de intermediación financiera que, aun con participación estatal en su

capital, no ostentan personalidad jurídica de derecho público, en tanto desarrollan actividades comerciales y lucrativas incompatibles con dicha personificación, conforme a la configuración que el propio ordenamiento establecе en el artículo 42 de la Ley núm. 247-12.

61. Más aún, en el caso de entidades como el BanReservas -situación que resulta jurídicamente asimilable a cualquier otra entidad pública de intermediación financiera colocada en idénticas condiciones -, esta conclusión ni siquiera admite margen razonable de duda a la luz del desarrollo legislativo más reciente. En efecto, la LOBR dispone en su artículo 7, párrafo II, que dicha entidad queda sujeta, principal y supletoriamente, al régimen jurídico especial del sistema monetario y financiero y al derecho soc ietario común, excluyendo la aplicación de normas generales o especiales relativas al sector público o a las instituciones públicas, lo cual provoca que, bajo esa lógica normativa, resulte jurídicamente improcedente extender a estas entidades regímenes típ icamente administrativos - encaminados a regir a entidades que ejercen alguna función administrativa y manejan fondos públicos -, tales como los relativos a contratación pública, acceso a la información pública o, como ocurre en la especie, determinados esquemas de fiscalización diseñados para el control del ejercicio de función pública, como los que se intentan proyectar mediante las disposiciones aquí impugnadas respecto de la presentación de declaraciones juradas de patrimonio.

[…]

64. En ese orden, el fundamento último de esta arquitectura normativa y jurisprudencial descansa en que tanto el legislador como este

Tribunal Constitucional han reconocido que sujetar a las entidades públicas de intermediación financiera a obligaciones que, por su finalidad teleológica, no están llamadas a soportar - y de las cuales sus competidores en el mercado financiero resultan exentos - las coloca en una posición anticompetitiva, desventajada y desigual frente a las entidades privadas del mismo sector, representando esto una distorsión que rompe el equilibrio competitivo que el constituyente ha querido preservar mediante los artícu los 219 y 221 de la Constitución dominicana, los cuales consagran la posibilidad de concurrencia entre la iniciativa privada y la pública, el fomento de la iniciativa económica у, de manera expresa, la igualdad de tratamiento legal entre la actividad empresarial pública y privada en mercados en los que ambas concurren en condiciones sustancialmente equivalentes.

65. De hecho, la sentencia TC/0411/18 de este Tribunal Constitucional establece que:

(...) la empresa pública se concibe, en general, como una entidad unitaria, organizada como una persona jurídica de derecho privado, con patrimonio propio -mixto o estatal -, legalmente creada para efectuar actividades comerciales, industriales o financiera s, la cual se encuentra sometida a las mismas regulaciones que las empresas privadas. Cabe destacar, sin embargo, la posibilidad de creación de empresas públicas para la prestación de servicios públicos, la explotación de sectores estratégicos y el aprovec hamiento de recursos naturales o bienes públicos.

En definitiva, en vista de que las empresas públicas constituyen una especie de incursión del capital estatal en un rubro determinado de la

economía de libre mercado, deben recibir el mismo tratamiento que sus competidoras naturales, o sea, las empresas de capital exclusivamente privado; principio que incluso figura previsto como mandato constitucional en el artículo 221 de nuestro Texto Fundamental (...) [.]

66. Finalmente, el principio de tratamiento equivalente no se agota en la igualdad de cargas regulatorias que deben observar las entidades de intermediación financiera, sean públicas o privadas, sino que proyecta sus efectos sobre la propia aplicabilidad d el derecho público común frente a este tipo de sujetos. En ese sentido, este Tribunal Constitucional, por vía de analogía con lo decidido en la sentencia TC/0944/23, puede y debe considerar que disposiciones como las aquí impugnadas, en tanto forman parte de esquemas normativos de transparencia, fiscalización y control ya examinados en dicho precedente, resultan: (i) o bien contrarias a la Constitución en su proyección hacia estas entidades; (ii) o bien inaplicables respecto de las entidades públicas de int ermediación financiera, en atención a su naturaleza jurídica y al régimen especial que las rige.

2.2.1. Sobre la violación al artículo 223 de la Constitución dominicana: tensiones sobre la competencias de la Junta Monetaria y la Cámara de Cuentas respecto de la fiscalización y control de las entidades públicas de intermediación financiera

67. De conformidad con el artículo 223 de la Constitución dominicana, la regulación del sistema monetario y financiero de la Nación corresponde a la Junta Monetaria como órgano superior del sistema, en el marco de las competencias que la propia Constitución y las leyes le atribuyen, siendo esta una regla constitucional reiterada y

desarrollada por el artículo 73 de la Ley Monetaria y Financiera, que reafirma la centralidad de dicho órgano en la dirección, regulación y supervisión macro del sistema financiero nacional. Se trata, por tanto, de una competencia constitucionalmente delimitada que responde a la necesidad de preservar la estabilidad del sistema financiero, la coherencia regulatoria y la unidad de dirección técnica en un sector altamente especializado y sensible para la economía nacional.

68. No obstante, las disposiciones contenidas en la Ley núm. 311-14, en los artículos aquí impugnados, aparentan desplazar o interferir con ese rol constitucionalmente asignado, al atribuir facultades de fiscalización y control sobre "bancos estatales", "e mpresas estatales" y "órganos autónomos del Estado", como nomenclaturas pretendidamente asimilables a entidades públicas de intermediación financiera, a otro órgano extrapoder, en este caso, la Cámara de Cuentas.

69. Esta situación provoca una colisión constitucional entre órganos extrapoderes con competencias materialmente distintas y distorsiona las funciones propias de la Cámara de Cuentas, cuya misión constitucional, de conformidad con el artículo 246 de la Con stitución dominicana, se circunscribe al control externo de los recursos públicos, de los procesos administrativos y del patrimonio del Estado. En ese contexto, resulta particularmente relevante recordar, aunque resulte redundante, que las entidades públicas de intermediación financiera no constituyen personificaciones de derecho público ni administran fondos públicos en sentido presupuestario, sino que operan bajo la lógica del sistema monetario y financiero y conforme a esquemas de captación y colocación de recursos propios del mercado financiero.

70. Por lo que, una distorsión que encaje a los empleados de las entidades públicas de intermediación financiera como sujetos del control de la Cámara de Cuentas deviene abiertamente inconstitucional en la medida en que, si de la redacción de la Ley núm. 3 11-14 se pretendiera asimilar a las entidades públicas de intermediación financiera a categorías como "bancos estatales", "empresas estatales" u "órganos autónomos del Estado", ello implicaría extenderle prerrogativas de control y regulación que la Constit ución reserva de manera exclusiva a la Junta Monetaria, lo cual generaría un escenario atípico dentro del sistema financiero nacional, al someter a determinadas entidades públicas a un régimen de doble vigilancia - por un lado, el propio del sistema moneta rio y financiero y, por otro, el derivado del control extrapoder proyectado por la normativa impugnada - mientras que las entidades privadas de intermediación financiera continuarían sujetas únicamente al esquema de supervisión financiera ordinario, produc iendo así una ruptura del principio de igualdad, a la coherencia sistémica del modelo regulatorio constitucionalmente diseñado y al artículo 223 de la Constitución dominicana - refrendado por el artículo 73 de la Ley Monetaria y Financiera

2.3. Alternativas y remedios a la inconstitucionalidad de las disposiciones impugnadas

71. En atención a los principios de conservación de la norma, interpretación conforme a la Constitución y preservación de la coherencia del ordenamiento jurídico, los vicios de inconstitucionalidad advertidos bien pudieran ser razonablemente subsanados mediante la emisión de una sentencia interpretativa, una de

las tantas tipologías de sentencias que puede dictar este tribunal. En ese sentido, de forma subsidiaria y alternativa, se sugiere a este Tribunal Constitucional la adopción de una decisión interpretativa de carácter estimatorio aditivo o, en su defecto, d esestimatorio aditivo - tal cual lo ocurrido la sentencia TC/0944/23 -, orientada a armonizar el contenido de las disposiciones impugnadas con el bloque de constitucionalidad aplicable, sin necesidad de expulsarlas íntegramente del ordenamiento jurídico.

[…]

73. A tales fines, se propone que esta alta corte establezca que las disposiciones impugnadas resultan constitucionales únicamente en la medida en que se interprete que su ámbito de aplicación "no comprende a las sociedades comerciales que realizan activid ades de intermediación financiera y que, aun cuando puedan contar con participación estatal en su capital, operan fuera de la organización administrativa del Estado, no ejercen potestades públicas ni funciones administrativas, no administran recursos públi cos en sentido presupuestario y se encuentran sometidas al régimen de regulación, supervisión y control propio de la Administración Monetaria y Financiera” o, alternativamente, "no se incluyen a las sociedades comerciales con participación accionaria estat al que se desempeñen como entidades públicas de intermediación financiera", conforme al diseño constitucional y legal del sistema monetario y financiero nacional.

74. En ese mismo orden, y en virtud del principio de unidad normativa y de la técnica de la conexidad constitucional, se solicita que el alcance

interpretativo que eventualmente adopte este Tribunal se proyecte, en cualesquiera de las modalidades decisorias señaladas, sobre el reglamento de aplicación de las disposiciones impugnadas - reglamento de aplicación núm. 92 -16 de la Ley núm. 311 -14 -, así como sobre cualquier otra norma de carácter legal o sublegal que derive de estas o que resulte funcionalmente vinculada a su ejecución, a fin de garantizar la coherencia sistémica del ordenamiento jurídico y evitar la reproducción del vicio de inconstituc ionalidad a través de normas de desarrollo o aplicación.”

Con base en dichas consideraciones los accionantes solicitan lo siguiente:

Primero (1°): Declarar regular y válida, en cuanto a la forma, la presente acción directa de inconstitucionalidad, por haberse interpuesto de conformidad a la Constitución de la República, la Ley núm. 137 -11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, y al Reglamento Jurisdiccional del Tribunal Constitucional.

Segundo (2°): En cuanto al fondo, acoger la presente acción directa de inconstitucionalidad y, con ello, declarar el (i) artículo 2, numerales 13, 20, 21, y 33, (ii) así como artículo 21 de la Ley núm. 311 -14 que instituye el Sistema Nacional Autorizado y Uniforme de Declaraciones Juradas de Patrimonio de los Funcionarios y Servidores Públicos, no conformes con la Constitución dominicana y, en consecuencia, anular, parcialmente, las disposiciones antes indicadas, en cuanto refieran a "bancos estatales" o "e mpresas estatales" o cualquier nomenclatura similar, en virtud de las violaciones constitucionales denunciadas en el cuerpo del presente escrito.

Tercero (3°): Declarar el (i) artículo 2, numerales 13, 20, 21, y 33, (ii) así como artículo 21 de la Ley núm. 311 -14 que instituye el Sistema Nacional Autorizado y Uniforme de Declaraciones Juradas de Patrimonio de los Funcionarios y Servidores Públicos, no conformes con la Constitución dominicana y, en consecuencia, dictar una sentencia interpretativa estimatoria-aditiva, para que las disposiciones indicadas se consideren inconstitucionales siempre y cuando se contemple, en las siguientes formas, que entr e los funcionarios - personal - obligados a declarar: (i) "no se encuentran aquellos pertenecientes a las sociedades comerciales que realizan actividades de intermediación financiera y que, aun cuando puedan contar con participación estatal en su capital, operan fuera de la organización administrativa del Estado, no ejercen potestades públicas ni funciones administrativas, no administran fondos públicos en sentido presupuestario y se encuentran sometidas al régimen de regulación, supervisión y control propi o de la Administración Monetaria y Financiera"; o, alternativamente, (ii) "no se incluyen a las sociedades comerciales con participación accionaria estatal que se desempeñen como entidades públicas de intermediación financiera"; en virtud de los principios de conservación de la norma, interpretación conforme a la Constitución y preservación de la coherencia del ordenamiento jurídico, como consecuencia de toda laguna axiológica que provoca discriminación de trato empresarial, en perjuicio de los artículos 21 9, 221 y 223 de la Constitución dominicana y el precedente constitucional fijado en la sentencia TC/0944/23.

Cuarto (4°): Declarar el (i) artículo 2, numerales 13, 20, 21, y 33, (ii) así como artículo 21 de la Ley núm. 311 -14 que instituye el Sistema Nacional Autorizado y Uniforme de Declaraciones Juradas de

Patrimonio de los Funcionarios y Servidores Públicos, conformes con la Constitución dominicana y, en consecuencia, dictar una sentencia interpretativa desestimatoria -aditiva, para que las disposiciones indicadas se consideren constitucionales siempre y cua ndo se contemple, en las siguientes formas, que entre los funcionarios - personal - obligados a declarar: (i) “no se encuentran aquellos pertenecientes a las sociedades comerciales que realizan actividades de intermediación financiera y que, aun cuando pue dan contar con participación estatal en su capital, operan fuera de la organización administrativa del Estado, no ejercen potestades públicas ni funciones administrativas, no administran fondos públicos en sentido presupuestario y se encuentran sometidas a l régimen de regulación, supervisión y control propio de la Administración Monetaria у Financiera"; o, alternativamente, (ii) “no se incluyen a las sociedades comerciales con participación accionaria estatal que se desempeñen como entidades públicas de intermediación financiera"; en virtud de los principios de conservación de la norma, interpretación conforme a la Constitución y preservación de la coherencia del ordenamiento jurídico, como consecuencia de toda laguna axiológica que provoca discriminación de trato empresarial, en perjuicio de los artículos 219, 221 y 223 de la Constitución dominicana y el precedente constitucional fijado en la sentencia TC/0944/23.

Quinto (5): Conforme a lo previsto en el artículo 46 de la Ley núm. 137- 11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, y en atención a lo expuesto en los numerales precedentes, extender su pronunciamiento a cualesquiera otras normas o disposiciones, de carácter legal o reglamentario, cuya inconstitucionalidad resulte necesaria por razón de conexidad, así

como a los actos de aplicación que se deriven de las disposiciones impugnadas de la Ley núm. 311 -14, que instituye el Sistema Nacional Autorizado y Uniforme de Declaraciones Juradas de Patrimonio de los Funcionarios y Servidores Públicos.

Sexto (6°): Compensar las costas por tratarse de un procedimiento constitucional.

5. Intervenciones oficiales

En el presente caso intervin ieron el Senado de la República Dominicana, la Cámara de Diputados de la República Dominicana, la Procuraduría General de la República Dominicana y la Cámara de Cuentas de la República Dominicana.

A. Opinión del Senado de la República Dominicana

Mediante sus conclusiones aportadas e l diecisiete (17) de junio de dos mil veintiséis (2026), el Senado de la República Dominicana solicitó el rechazo de la presente acción, alegando —como sustento de sus pretensiones—, de manera puntual, lo siguiente:

Dicho procedimiento y trámite legislativo fue realizado en cumplimiento a los artículos 98 y 99 de la Constitución de la República, fecha 26 de enero del año 2010, Constitución que regía para esa época, que estipulaban: "Articulo 98. - Todo proyecto de ley admitido en una de las cámaras se someterá a dos discusiones distintas, con un intervalo de un día por lo menos entre una y otra discusión. En caso de que fuere declarado previamente de urgencia deberá ser discutido en dos sesiones consecutivas". "Artículo 99.-Aprobado un proyecto de ley en cualquiera

de las Cámaras, pasará a la otra, para su oportuna discusión observándose en ella las mismas formas constitucionales. Si esta Cámara le hiciere modificaciones, devolverá dicho proyecto con observaciones a la Cámara en que se inició, y, en caso de ser aceptadas, enviará la ley al Poder Ejecutivo. Si fueren rechazadas las observaciones, se considerará desechado el proyecto".

Después de su correspondiente sanción, se dio continuidad con los trámites constitucionales y reglamentarios de lugar, consistentes en la transcripción de la Ley, revisión, firmas del Bufete Directivo y remitido al Poder Ejecutivo, para los fines correspondientes.

A partir de lo antes señalado, entendemos que el Senado de la República cumplió de manera cabal con el mandato constitucional al momento de sancionar la Ley No. 311-14, sobre Declaración Jurada de Patrimonio, de fecha ocho (8) de agosto del año dos mil catorce (2014), por lo que, en cuanto al trámite, estudio y sanción de dicha iniciativa no se incurrió en ninguna violación al procedimiento constitucional establecido.

[…]

III. OBSERVACIONES DE FONDO.

1. Que el artículo 2 de la ley establece definiciones fundamentales que estructuran el sistema de declaraciones juradas. Estas definiciones tienen relevancia constitucional porque delimitan el alcance del control estatal sobre el patrimonio de los funcionarios.

2. Que el Numeral 13 de dicho artículo, define quiénes se consideran sujetos obligados a presentar declaración jurada.

Su constitucionalidad se fundamenta en:

a) el principio de responsabilidad en el ejercicio de la función pública, y b) el deber de rendición de cuentas del Estado.

Este concepto se conecta directamente con el Artículo 219 de la Constitución de la República Dominicana, que establece el sistema nacional de control, y con el principio general de transparencia en la administración pública.

El valor constitucional, se ampara en evitar vacíos de control, incluyendo no solo altos funcionarios, sino también servidores que administran recursos públicos.

3. Que el numeral 20, define el Sistema Nacional Autorizado y Uniforme de Declaraciones Juradas de Patrimonio, y materializa institucionalmente el mandato del artículo 219 de la Constitución de la República Dominicana.

Es decir, la ley organiza un mecanismo normativo y administrativo para la fiscalización patrimonial.

Su dimensión constitucional cumple tres funciones:

a) Prevención de corrupción administrativa

b) Transparencia patrimonial del funcionario público c) Facilitación del control estatal

4. Que Numeral 33, define el concepto de patrimonio declarable, incluyendo bienes, activos, ingresos y pasivos.

Su relevancia constitucional estriba en ser esencial para la eficacia del control previsto en:

a) el Artículo 223 de la Constitución de la República Dominicana, b) el Artículo 221 de la Constitución de la República Dominicana.

Sin una definición amplia del patrimonio el control sería incompleto, podrían ocultarse activos mediante estructuras patrimoniales complejas.

Su justificación constitucional responde al principio de efectividad del control público, derivado del sistema constitucional de fiscalización.

Síntesis del test constitucional

Desde una perspectiva de constitucionalidad:

El numeral 13 (definición del funcionario), determina los sujetos sometidos al control del patrimonio público.

El numeral 20 (sistema nacional), crea la estructura institucional del control.

El numeral 21 (declaración jurada), Instrumento de fiscalización patrimonial.

El numeral 33 (concepto de patrimonio), determinar el alcance material del control.

Estos elementos constituyen mecanismos legales para hacer operativa la fiscalización constitucional del patrimonio público.

Conclusión constitucional

Los numerales analizados del artículo 2 de la Ley 311 -14 representan un desarrollo legislativo directo del sistema constitucional de control financiero del Estado previsto en los artículos 219, 221 y 223 de la Constitución dominicana.

En consecuencia:

fortalecen la transparencia administrativa, materializan el principio de rendición de cuentas, permiten el control patrimonial de los servidores públicos.

Desde esa perspectiva constitucional, estas disposiciones no restringen derechos fundamentales, sino que concretizan los deberes de probidad y responsabilidad inherentes al ejercicio de la función pública.

Con base en estos argumentos, el Senado de la República Dominicana concluyó de la manera siguiente:

PRIMERO: ACOGER las conclusiones presentadas por el SENADO DE LA REPÚBLICA, sobre la acción directa de inconstitucionalidad interpuesta por ante este honorable Tribunal Constitucional, por los Sres. Edward Tavarez Almonte y Victoria J. Guzmán Vargas, contra los artículos 2, numerales 13, 20, 21 y 33, y el artículo 21 de la Ley núm. 311-14, por la alegada vulneración de los artículos 219, 221, 223 de la Constitución Dominicana.

SEGUNDO: RECHAZAR la presente acción directa de inconstitucionalidad, por carecer de los fundamentos constitucionales que sustentan sus argumentos.

TERCERO: DECLARAR el presente proceso libre de costas, por la naturaleza de la materia de que se trata, según lo establecido el artículo 7.6 de la Ley Orgánica No. 137-11, del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales.

B. Opinión de la Cámara de Diputados de la República Dominicana

La Cámara de Diputados fundamentó su escrito de opinión de la siguiente manera:

VI.- Aspectos de derecho: En cuanto al fondo de la acción:

6.- En el presente caso, Edward Tavárez Almonte y Victoria J. Guzmán Vargas interpusieron una acción directa de inconstitucionalidad contra el artículo 2, numerales 13, 20, 21 y 33, y el artículo 21 de la Ley núm. 311-14, que instituye el Sistema Nacional Autorizado y Uniforme de

Declaraciones Juradas de Patrimonio de los Funcionarios y Servidores Públicos, de fecha once (11) de agosto de dos mil catorce (2014), a los fines de que el Tribunal Constitucional los DECLARE no conformes con la Constitución por alegadamente vulnerar los artículos 219, 221 y 223 de la Constitución dominicana.

6.1.- La Cámara de Diputados , al evaluar la acción directa de inconstitucionalidad, opina que el artículo 2, numerales 13, 20, 21 y 33, y el artículo 21 de la Ley núm. 311-14, que instituye el Sistema Nacional Autorizado y Uniforme de Declaraciones Juradas de Patrimonio de los Funcionarios y Servidores Públicos, de fecha once (11) de agosto de dos mil catorce (2014), son conformes con la Constitución, toda vez que el legislador creó en ellos un mecanismo de declaración jurada de bienes a los fines de establecer un sistema claro y veraz y , con ello, obligar a que los funcionarios públicos actúen con transparencia en el ejercicio de sus funciones, algo que, a su entender, resulta positivo para ese tipo de actividad en la nación dominicana.

Por tales motivos, la Cámara de Diputados de la República Dominicana concluyó de la manera siguiente:

PRIMERO: ACOGER la opinión y conclusiones presentadas por la CAMARA DE DIPUTADOS, con motivo de la acción directa de inconstitucionalidad interpuesta por Edward Tavarez Almonte y Victoria J. Guzmán Vargas, contra del artículo 2, numerales 13, 20, 21 y 33, y artículo 21 de la Ley núm. 311 -14, que instituye el Sistema Nacional Autorizado y Uniforme de Declaraciones Juradas de Patrimonio de los Funcionarios y Servidores Público, de fecha once

(11) de agosto de dos mil catorce (2014), por estar hechas conforme a la normativa que rige la materia.

SEGUNDO: DECLARAR conforme con la Constitución, en cuanto al trámite de aprobación, la Ley núm. 311 -14, que instituye el Sistema Nacional Autorizado y Uniforme de Declaraciones Juradas de Patrimonio de los Funcionarios y Servidores Público, de fecha once (11) de agosto de dos mil catorce (2014), por haberse llevado a cabo con estricto apego a la Carta Sustantiva del Estado vigente en el momento.

TERCERO: RECHAZAR la presente acción directa de inconstitucionalidad, por improcedente y carente de fundamentos constitucionales.

CUARTO: DECLARAR el proceso libre de costas, en virtud del Principio de gratuidad establecido en el artículo 7 numeral 6 de la ley 137-11, Orgánica del Tribunal constitucional y de los procedimientos constitucionales.

C. Opinión de la Procuraduría General de la República Dominicana

La Procuraduría General de la República Dominicana presentó su escrito de opinión el veinticinco (25) de marzo de dos mil veintiséis (2026) , a través del cual solicitó el rechazo de la presente acción, estableciendo lo siguiente:

5.5.1. Los accionantes alegan que el artículo 2, numerales 13, 20, 21 y 33 y del artículo 21 de la Ley núm. 311 -14, que instituye el Sistema Nacional Autorizado y Uniforme de Declaraciones Juradas de

Patrimonio de los Funcionarios y Servidores Públicos, de fecha once (11) de agosto de dos mil catorce (2014), son contrarios a los artículos 219 y 221 de la Constitución, relativos al fomento de la iniciativa económica privada, a la igualdad de tratamiento en la actividad empresarial. En ese sentido exponen que […]

5.5.4. Los accionantes sostienen que los funcionarios de entidades públicas de intermediación financiera, que desarrollan actividades mercantiles y lucrativas, no deben estar sometidos a la Ley núm. 311 - 14 sobre Declaración Jurada de Patrimonio en virtud d e la Sentencia TC/0944/23¹ que declaró inaplicables como institución al Banco de Reservas las leyes núm. 200-04 y 340-06 debido a que no recibe fondos públicos, por su naturaleza está sujeto a supervisión especializada y someterlo a las referidas leyes lo colocaba en desigualdad frente a la competencia privada. En el caso que nos ocupa sostienen que la imposición de declarar constituye una carga regulatoria que distorsiona la libre competencia respecto a otras entidades bancarias o de intermediación financiera privadas.

5.5.5. En la especie, el sujeto obligado a declarar por el artículo 2 (numerales 12, 20, 21 y 33) de la Ley núm. 311-14, no es la entidad de intermediación financiera, sino los funcionarios públicos de alto nivel que las administran. En ese tenor, se obser va que los accionantes han confundido el sujeto obligado por la referida Ley núm. 311 -14, que no impone cargas a las empresas o entidades estatales como personas jurídicas, sino a las personas físicas que ocupan cargos públicos de alto nivel.

5.5.6. La Constitución dominicana, en su artículo 146, proscribe la corrupción, disponiendo que "Se condena toda forma de corrupción en los órganos del Estado. En consecuencia: Es obligatoria, de acuerdo con lo dispuesto por la ley, la declaración jurada de bienes de las y los funcionarios públicos⁴, a quienes corresponde siempre probar el origen de sus bienes, antes y después de haber finalizado sus funciones o а requerimiento de autoridad competente". Esta obligación es de aplicación directa y no admite d istinciones fundadas en la naturaleza mercantil o lucrativa de la entidad en la que el funcionario público presta servicios, el fundamento de la obligación es la naturaleza del cargo y sus funciones.

5.5.7. Por su parte, la Ley núm. 41 -08, de Función Pública, establece en su artículo 19 que "son funcionarios o servidores públicos de libre nombramiento y remoción quienes ocupan cargos de alto nivel" y en su artículo 20 enumera dichos cargos, entre ellos : "4. Administradores, Subadministradores, Jefes y Subjefes, Gerentes y Subgerentes, y otros de naturaleza y jerarquía similares". El administrador general, de una entidad como el Banco de Reservas, así como los gerentes y miembros del consejo de administr ación, son designados mediante decreto presidencial por el Poder Ejecutivo y ejercen funciones que implican la toma de decisiones en nombre del Estado. De ahí que, ostentan, la condición de funcionarios públicos de alto nivel, independientemente de que la entidad que dirijan tenga naturaleza mercantil.

5.5.8. La Ley núm. 247-12, establece en su artículo 12 los principios a los que está sometida la Administración Pública, siendo el décimo el principio de rendición de cuentas, que dispone "El ejercicio de toda autoridad o función administrativa supone la o bligación de las

autoridades o funcionarios de la Administración Pública de rendir cuentas por su actuación en los términos y condiciones que determine la ley”.

5.5.9. Y por su parte, el artículo 42 de la mencionada Ley 247 -12 establece que "Salvo que la ley establezca lo contrario, los organismos descentralizados funcionalmente estarán regidos por el derecho público. La personalidad de derecho público es incompat ible con una actividad lucrativa industrial o comercial, salvo que la ley autorice su ejercicio a título accesorio y complementario de la misión principal. En tal caso, la actividad permanecerá regida por el derecho público". Este artículo clasifica a las entidades públicas según su personalidad jurídica. Sin embargo, esta clasificación no es determinante para la aplicación del deber constitucional del artículo 146 de la Constitución, pues la naturaleza jurídica de la entidad no determina la calidad de funcionario público, esto lo determina el tipo de funciones que desempeña el funcionario, quien lo designa, los intereses que maneja y recursos que maneja y los efectos que sus decisiones puedan causar.

5.5.10. El artículo 2 de la Ley núm. 311-14, en sus numerales 13, 20, 21 y 33, no procura someter a las entidades estatales a un régimen administrativo adicional ni interferir con su marco regulatorio sectorial. Su finalidad es distinta y estrictamente con stitucional: asegurar que los funcionarios públicos de alto nivel que las dirigen cumplan con el deber personal de transparencia y rendición de cuentas, impuesto directamente por el artículo 146 de la Constitución, el cual ordena la presentación de declara ciones juradas de bienes antes, durante y después del ejercicio de la función pública. En ese sentido, la norma no regula la actividad empresarial de las entidades estatales,

sino que garantiza el control patrimonial sobre quienes ejercen potestades públicas en su administración, preservando así la integridad, probidad y confianza en la gestión del patrimonio estatal, cualquiera que sea la naturaleza jurídica de la entidad en l a que se desempeñen.

5.5.11. El artículo 219 de la Constitución reconoce el fomento de la iniciativa privada, mientras que el artículo 221 garantiza la igualdad de trato en la actividad empresarial. Sin embargo, los accionantes interpretan erróneamente estos preceptos al sostener que someter a los funcionarios de bancos estatales a la obligación de presentar declaración jurada de patrimonio -mientras los funcionarios de bancos privados no están sujetos a esa carga - constituye una violación al principio de igualdad. Esta afirmac ión desconoce el fundamento constitucional de dicha obligación: la declaración jurada de patrimonio no deriva de la actividad empresarial, sino del ejercicio de la función pública, condición que sí ostentan los administradores gerentes y miembros de órganos de dirección de entidades financieras estatales, y que no ostentan los oficiales de bancos privados. Por ende, la diferencia de trato no se basa en la naturaleza del mercado financiero, sino en la naturaleza del cargo y en la investidura pública de quienes administran recursos estatales.

5.5.12. La distinción entre ambos tipos de funcionarios se encuentra objetiva y razonablemente justificada. Aunque los recursos administrados por las entidades públicas de intermediación financiera no provengan directamente del presupuesto nacional, continúan siendo recursos de interés público, cuya gestión exige controles reforzados, conforme al mandato de integridad y transparencia establecido por la

Constitución. Los funcionarios de esas entidades toman decisiones que comprometen el patrimonio estatal y afectan el interés general en nombre del Estado, lo que activa mecanismos de control propios del ejercicio de la función pública. En consecuencia, el trato diferenciado persigue una finalidad constitucionalmente legítima -la prevención y detección de la corrupción en la administración pública - y se ajusta plenamente al principio de igualdad, que no prohíbe toda diferenciación, sino únicamente aquellas que carezcan de justificación objetiva y razonable. En la especie, dicha vulneración no se verifica.

5.5.13. En cuanto al artículo 21 de la Ley núm. 311-14. Los accionantes sostienen que el artículo 21 impone una carga excesiva a las entidades financieras estatales al obligarlas a suministrar información. Sin embargo, dicho artículo debe interpretarse en conexión con el artículo 20 de la misma ley que establece que "para la efectiva aplicación de la ley, el Ministerio Público y la Oficina de Evaluación y Fiscalización del Patrimonio de la Cámara de Cuentas no estarán limitados por el secreto bancario, pudi endo procurar información de la Superintendencia de Bancos y de la Dirección General de Impuestos Internos". De ello se desprende que la obligación de suministrar información no constituye un mecanismo de publicidad institucional, sino un instrumento legal destinado a garantizar la eficacia de las investigaciones patrimoniales previstas por el mandato constitucional del artículo 146.

5.5.14. Lo anterior evidencia una confusión de los accionantes respecto de la naturaleza de la obligación de informar contenida en el artículo 21 impugnado. Esta disposición. complementa el artículo 20 al establecer que todas las instituciones públicas y p rivadas deben

colaborar con las autoridades competentes -particularmente el Ministerio Público y la Cámara de Cuentas - cuando estas requieran información en el marco de investigaciones orientadas a comprobar posibles irregularidades patrimoniales, generalmente asociadas a hechos de corrupción. Su finalidad no es imponer un deber de transparencia institucional ni alterar el régimen regulatorio financiero, sino asegurar el deber constitucional de colaboración con la justicia у dotar a los órganos de control de los insumos necesarios para prevenir, detectar y perseguir el enriquecimiento ilícito y la corrupción en el ejercicio de la función pública. En consecuencia, la disposición no genera cargas indebidas ni afecta el equilibrio competitivo del mercado, pues opera exclusiv amente dentro de la esfera de investigaciones patrimoniales de funcionarios públicos.

5.5.15. La Sentencia TC/0944/23 liberó al Banco de Reservas del deber de publicar información de oficio y de sujetarse al régimen de compras públicas, pero en ningún momento lo eximió -ni podía eximirlo - del deber de colaborar con las autoridades encargada s del control patrimonial y de la persecución de la corrupción, especialmente cuando dicha colaboración constituye un presupuesto indispensable para la aplicación del mandato constitucional del artículo 146, que impone la obligación de presentar declaraciones juradas de bienes y de justificar el origen del patrimonio de los funcionarios públicos. La decisión del Tribunal Constitucional se circunscribió exclusivamente a los regímenes de transparencia institucional y contratación administrativa, sin afectar l as obligaciones personales derivadas del ejercicio de función pública. De ahí que las disposiciones del artículo 2, numerales 13, 20, 21 y 33 y artículo 21 de la Ley núm. 311 -14 no vulneran las disposiciones constitucionales alegadas por los accionantes pues (i) la

declaración jurada de patrimonio es un deber personal del funcionario público, no es una carga empresarial que afecte la competencia en el mercado de las entidades; (ii) la distinción entre los funcionarios de entidades estatales o públicas y los funcionarios de entidades privadas es razonable, objetiva y encuentra su justificación en el ejercicio de funciones públicas; (iii) La finalidad, a saber, la prevención y persecución de la corrupción, constituye un valor constitucional superior que justifica plenamente la diferenciación. Por lo que el medio invocado por los accionantes debe ser rechazado.

5.6. SOBRE LA ALEGADA VULNERACIÓN AL ARTÍCULO 223 DE LA CONSTITUCIÓN.

[…]

5.6.3. Los accionantes sostienen, en lo fundamental, que la exigencia de presentar declaraciones juradas de patrimonio ante la Cámara de Cuentas a los funcionarios de las entidades públicas de intermediación financiera constituye una indebida intromisión e n el ámbito competencial de la Junta Monetaria. Afirman que dicha obligación genera un régimen de "doble vigilancia" respecto de estos funcionarios - supervisión financiera por la Junta Monetaria y control patrimonial por la Cámara de Cuentas- que no recae sobre las entidades privadas del sistema, lo que, a su juicio, produce una quiebra del principio de igualdad y una afectación a la coherencia interna del esquema constitucional y legal de regulación del sector financiero.

5.6.4. Del examen del artículo 223 de la Constitución no se desprende que la supervisión financiera ejercida por la Junta Monetaria sobre las

entidades del sistema implique, de manera alguna, la exclusión del control patrimonial que corresponde a la Cámara de Cuentas respecto de los funcionarios que laboran en dichas instituciones. A su vez, la interpretación sistemática de los artículos 227 y 248 revela que la Junta Monetaria ostenta competencias relativas a la regulación de la actividad institucional de las entidades financieras -incluyendo requisitos de capitalización, niveles de reservas, fijación de tasas de interés y otros aspectos propios de la política monetaria y financiera-, mientras que la Cámara de Cuentas, conforme a la Ley núm. 311 -14, no ejerce funciones de supervisión financiera ni regulatoria sobre dichas entidades. Su atribución, estrictamente administrativa, se limita a la recepción, examen y verificación de las declaraciones juradas de patrimonio de las personas físicas que desempeñan funciones públicas, incluyendo a los funcionarios que ocupan cargos en entidades públicas de intermediación financiera.

5.6.5. No se trata de competencias superpuestas , pues responden a finalidades constitucionales distintas y compatibles; en otras palabras, son competencias complementarias. Por tanto, al no verificarse la doble vigilancia invocada por los accionantes , este medio debe también ser rechazado.

Por los motivos expuestos, la Procuraduría General de la República Dominicana concluyó de la manera siguiente:

ÚNICO: RECHAZAR la Acción Directa de Inconstitucionalidad interpuesta por los señores Edward Tavárez Almonte y Victoria J. Guzmán Vargas contra el artículo 2, numerales 13, 20, 21 y 33 y el artículo 21 de la Ley núm. 311 -14, que instituye el Sistema Nacion al

Autorizado y Uniforme de Declaraciones Juradas de Patrimonio de los Funcionarios у Servidores Públicos, de fecha once (11) de agosto de dos mil catorce (2014), por cuanto no se acredita vulneración alguna de los artículos 219, 221 y 223 de la Constitución.

D. Cámara de Cuentas de la República Dominicana

La Cámara de Cuentas de la República Dominicana presentó formal escrito de intervención voluntaria ante la Secretaría de este tribunal el cinco (5) de mayo de dos mil veintiséis (2026). Sin embargo, posteriormente, e l quince (15) de junio de dos mil veintiséis (2026), depositó un desistimiento formal de su intervención voluntaria, estableciendo lo siguiente:

Que la compareciente fue admitida como interviniente voluntaria en el presente proceso, en el cual se procura la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 2, numerales 13, 20, 21 y 33, así como del artículo 21 de la Ley núm. 311 -14 sobre Declaració n Jurada de Patrimonio.

Resulta que en fecha 6 de mayo de 2026 fue depositado ante la Secretaría General de esa Alta Corte un escrito contentivo de intervención voluntaria, a través del cual se da aquiescencia a una acción directa de inconstitucionalidad intentada contra el artíc ulo 2 numerales 13, 20, 21 y 33 y artículo 21 de la Ley núm. 311 -14 sobre Declaración Jurada de Patrimonio, actuación que no contó con el conocimiento y autorización del pleno de miembros de este órgano colegiado.

Que para subsanar dicha actuación irregular y en el ejercicio de sus atribuciones indelegables como máxima autoridad, el Pleno de esta Cámara de Cuentas, mediante la Resolución núm. ADM -2026-036, de fecha 12 de junio de 2026, aprobada a unanimidad de votos, ha decidido formalmente retirar su participación en este proceso y presentar el presente desistimiento, toda vez que las consideraciones contenidas en el referido escrito de intervención voluntaria no responden a la voluntad de la máxima autoridad de este órgano constitucional; por consiguiente, la actuación procesal "intervención voluntaria" carece de la legitimación procesal requerida por nuestro ordenamiento jurídico.

[…]

En ese sentido, es oportuno referir que el interés constituye la motivación esencial que impulsa las acciones judiciales y jurisdiccionales para el reconocimiento de un derecho. Por consiguiente, las partes pueden desistir de sus pretensiones cuando lo estimen necesario. Esto se traduce en una falta de interés para continuar con el proceso. En el caso que nos ocupa, esto se manifiesta en nuestra calidad de interviniente voluntaria dentro de la acción directa de inconstitucionalidad de la cual se encuentra apoderada esta jurisdicción.

En ocasión de todo lo anterior, esta Cámara de Cuentas de la República Dominicana manifiesta, de forma expresa e inequívoca, su intención de desistir de forma absoluta del escrito de intervención voluntaria depositado en la Secretaría de ese tribunal, en ocasión de la acción directa de inconstitucionalidad intentada contra el contenido del

artículo 2, numerales 13, 20, 21 y 33 , y el artículo 21 de la Ley núm. 311-14 sobre Declaración Jurada de Patrimonio.

En virtud de lo expuesto, la Cámara de Cuentas de la República Dominicana solicitó lo siguiente:

1. LIBRAR ACTA y ACOGER el formal desistimiento de la instancia contentiva de intervención voluntaria depositada en fecha 6 de mayo de 2026 y, por vía de consecuencia, DECLARAR sin efecto la calidad de interviniente voluntaria de la suscribiente.

2. ORDENAR la exclusión definitiva de la Cámara de Cuentas de la República Dominicana del presente expediente núm. TC-01-2026-0004.

6. Pruebas documentales

En el expediente de la presente acción directa de inconstitucionalidad fueron aportados, entre otros, los documentos siguientes:

1. Instancia de la presente acción directa de inconstitucionalidad y sus anexos, incoada por los señores Edward Tavarez Almonte y Victoria J. Guzmán Vargas contra el artículo 2, numerales 13, 20, 21 y 33, así como el artículo 21 de la Ley núm. 311 -14, que instituye el Sistema Nacional Autorizado y Uniforme de Declaraciones Juradas de Patrimonio de los Funcionarios y Servidores Públicos, del once (11) de agosto de dos mil catorce (2014).

2. Escrito de opinión depositado por el Senado de la República Dominicana el diecisiete (17) de junio de dos mil veintiséis (2026).

3. Escrito de opinión depositado por la Cámara de Diputados de la República Dominicana el trece (13) de abril de dos mil veintiséis (2026).

4. Escrito de opinión depositado por la Procuraduría General de la República Dominicana el veinticinco (25) de marzo de dos mil veintiséis (2026).

5. Escrito de intervención voluntaria presentada por la Cámara de Cuentas de la República Dominicana el cinco (5) de mayo de dos mil veintiséis (2026).

6. Desistimiento formal de la intervención voluntaria presentada por la Cámara de Cuentas, depositado e l quince (15) de junio de dos mil veintiséis (2026).

7. Copia de la Resolución núm. ADM -2026-036, dictada por el Pleno de la Cámara de Cuentas de la República Dominicana e l doce (12) de junio de dos mil veintiséis (2026), que decide sobre la postura institucional frente a la presente acción directa de inconstitucionalidad.

7. Celebración de audiencia

En atención a lo dispuesto por el artículo 41 de la Ley núm. 137 -11, este colegiado celebró una audiencia pública para conocer de la presente acción directa de inconstitucionalidad el diecisiete (17) de junio de dos mil veintiséis (2026). A dicha audiencia , no comparecieron los representantes legales de la parte accionante. No obstante, una vez el Senado de la República Dominicana, la Cámara de Diputados de la República Dominicana, la Procuraduría General de la República Dominicana y la Cámara de Cuentas de la República Dominicana presentaron sus conc lusiones, el expediente quedó en estado de fallo.

II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

8. Competencia

Este tribunal es competente para conocer de las acciones directas de inconstitucionalidad, en virtud de la normativa prescrita en los artículos 185.1 de la Constitución; 9 y 36 de la Ley núm. 137 -11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, del trece (13) de junio de dos mil once (2011).

9. Respecto del desistimiento y solicitud de exclusión formulado s por la Cámara de Cuentas de la República Dominicana

9.1. En audiencia pública celebrada e l diecisiete (17) de junio de dos mil veintiséis (2026), los abogados representantes de la Cámara de Cuentas de la República Dominicana, interviniente voluntaria en este proceso, solicitaron que se ordene la exclusión de dicho órgano como interviniente y se acoja el desistimiento depositado en la Secretaría de este tribunal, pedimento respecto del cual ninguna de las demás partes presentes presentó objeción.

9.2. Respecto del desistimiento, hemos establecido que:

[e]s el acto mediante el cual el interesado, de forma voluntaria y expresa, declara que abandona la solicitud que dio lugar al procedimiento de que se trate, en este caso, al recurso de revisión interpuesto ante este tribunal. En cualquier caso, debe tratarse de una voluntad expresa del interesado sin que quepa de algún modo

presumirla o entenderla implícita en su comportamiento (Sentencia TC/576/15: 10.2).

9.3. Sobre este aspecto, debemos recordar que el desistimiento está previsto en el artículo 402 del Código de procedimiento Civil, el cual dispone que este «se puede hacer y aceptar por simples actos bajo firma de las partes o de quienes las representen, y notificados de abogado a abogado »1. En ese sentido, este tribunal ha establecido que dicha disposición es aplicable a los procesos constitucionales, en virtud del principio de supletoriedad previsto en el artículo 7.12 de la Ley núm. 137-11 (Sentencia TC/0293/14: 10.d).

9.4. Al analizar la solicitud formal de desistimiento presentada por la Cámara de Cuentas de la República Dominicana, mediante instancia depositada e l quince (15) de junio de dos mil veintiséis (2026), hemos comprobado que dicho órgano present ó su desistimiento y solicit ó su exclusión debido a que los abogados que la representan no fueron autorizados por el Pleno de dicha institución para intervenir en la presente acción directa de inconstitucionalidad.

9.5. Así se desprende de la simple lectura de su instancia:

Que para subsanar dicha actuación irregular y en el ejercicio de sus atribuciones indelegables como máxima autoridad, el Pleno de esta Cámara de Cuentas, mediante la Resolución núm. ADM -2026-036 de fecha 12 de junio de 2026 a unanimidad de votos, ha decidi do formalmente retirar sus participación en este proceso y presentar el presente desistimiento, toda vez que las consideraciones contenidas en el referido escrito de intervención voluntaria no responden a la

1 Criterio reiterado en la Sentencia TC/0160/25.

voluntad de la máxima autoridad de este órganos constitucional, por consiguiente, la actuación procesal "intervención voluntaria" carece de la legitimación procesal requerida por nuestro ordenamiento jurídico.

9.6. En sustento de lo anterior, fue aportada la Resolución núm. ADM -2026- 036, dictada por el Pleno de la Cámara de Cuentas de la República Dominicana el doce (12) de junio de dos mil veintiséis (2026), mediante la cual dicho órgano dispuso:

PRIMERO: ORDENAR a la Dirección Jurídica proceder con la redacción y depósito oportuno, antes de la audiencia convocada por la Presidencia del Tribunal Constitucional dominicano, de la instancia de retiro de la intervención voluntaria presentada previament e por la Cámara de Cuentas, así como garantizar su defensa en la audiencia correspondiente.

9.7. En esas atenciones, al verificar que la presente solicitud de desistimiento fue formulada de conformidad con el artículo 402 del Código de Procedimiento Civil; es decir, fue suscrita por el Pleno de la Cámara de Cuentas de la República Dominicana, órgano rector y máxima autoridad de dicha institución, procede acogerla, librar acta del desistimiento de su participación en este proceso y ordenar su exclusión, tal c omo se hace constar en el dispositivo de esta sentencia.

10. Legitimación activa o calidad de los accionantes en inconstitucionalidad

10.1. La legitimación procesal activa es la capacidad procesal reconocida por el Estado a una persona física o jurídica, así como a órganos o agentes estatales,

en los términos previstos en la Constitución o la ley, para actuar en procesos y procedimientos, en este caso, de justicia constitucional.

10.2. La República Dominicana, a partir de la proclamación de la Constitución de veintiséis (26) de enero de dos mil diez (2010), adoptó un control abstracto y directo de la constitucionalidad de las normas para hacer valer ante este tribunal constitucional los mandatos de la carta sustantiva, velar por la vigencia de esta última, defender el orden constitucional y garantizar el interés general o bien común. Lograr este objetivo conllevó la predeterminación de un conjunto de autoridades u órganos estatales que, por su posición institucional, tam bién tienen a su cargo la defensa de la Constitución, legitimándoles para accionar ante este fuero sin condicionamiento alguno, a fin de que este expurgue el ordenamiento jurídico de las normas inconstitucionales. De igual forma, se extendió esta prerrogat iva a cualquier persona con un interés legítimo y jurídicamente protegido.

10.3. Sobre esta legitimación o calidad, el artículo 185.1 de la Constitución dispone:

Atribuciones. El Tribunal Constitucional será competente para conocer en única instancia: 1) Las acciones directas de inconstitucionalidad contra las leyes, decretos, reglamentos, resoluciones y ordenanzas, a instancia del presidente de la República, de un a tercera parte de los miembros del Senado o la Cámara de Diputados y de cualquier persona con interés legítimo y jurídicamente protegido.

10.4. En igual tenor, el artículo 37 de la Ley núm. 137-11establece:

Calidad para accionar. La acción directa en inconstitucionalidad podrá ser interpuesta, a instancia del presidente de la República, de una tercera parte de los miembros del Senado o de la Cámara de Diputados y de cualquier persona con un interés legítimo y jurídicamente protegido.

10.5. Tal como se advierte en las disposiciones precedentemente transcritas, si bien la Constitución vigente no contempla una acción popular, existe la posibilidad de que cualquier persona con un interés legítimo y jurídicamente protegido pueda ejercer la acción directa de inconstituci onalidad. Sobre la indicada legitimación procesal activa, el Tribunal Constitucional ha mantenido el criterio de que para determinar la calidad de la persona actuante (sea física o moral) e identificar su interés jurídico y legítimamente protegido, debe verificarse un hilo conductor que denote tensiones entre la vigencia o aplicación de la norma atacada y los intereses de quien promueve la acción directa de inconstitucionalidad. Esta verificación tiene por objeto permitirle al pueblo soberano tener mayor ac ceso a este mecanismo de control de la constitucionalidad.

10.6. De hecho, la línea anteriormente expuesta ha sido la postura desarrollada por esta sede constitucional desde la expedición de la Sentencia TC/0047/12, mediante la cual se dictaminó que una persona tiene interés legítimo y jurídicamente protegido cuando ha demostrado encontrarse en pleno goce de sus derechos de ciudadanía y cuestiona la constitucionalidad de una norma que le causa perjuicios 2. Expresado de otro modo, como fue dictaminado en la Sentencia TC/0057/18 que «[…] una persona física o moral tendrá interés legítimo y jurídicamente protegido cuando demuestre que la permanencia en el

2 Del 3 de octubre de 2012, p. 5.

ordenamiento jurídico de la norma cuestionada le causa un perjuicio y, por el contrario, la declaratoria de inconstitucionalidad le proporciona un beneficio»3.

10.7. Han sido varios los matices según los cuales el Tribunal Constitucional ha enfocado hasta la fecha la acreditación de la legitimación procesal activa o calidad de las personas que ejercen la acción directa de inconstitucionalidad. Al respecto, basta record ar que, para ejercer un control directo sobre la constitucionalidad de normas de naturaleza electoral, este colegiado procedió a morigerar el criterio de que el interés jurídico y legítimamente protegido depende de una afectación directa generada por la va lidez de la norma al accionante, considerando el estatus de ciudadanía de parte de este último, así como la posibilidad de afectar el derecho a elegir y ser elegido ante la vigencia de la norma calificada de inconstitucional4.

10.8. En este contexto, la exigencia del interés legítimo y jurídicamente protegido se ha visto notoriamente atenuada cuando, para acreditar su calidad o legitimación procesal, se dispensa al accionante de probar la afectación directa y personal de un perjuicio en los casos en que el objeto de la norma atacada atañe a intereses difusos o colectivos5. También, cuando la norma imponga obligaciones fiscales sobre una empresa beneficiada con un régimen de tributación especial6 o cuando pueda afectar el derecho a elegir de una persona que goza de la condición de ciudadano y le corresponda como votante resguardar que su derecho al sufragio activo sea ejercido acorde a los términos

3 Del 22 de marzo de 2018, p. 9. 4 TC/0031/13, de 15 de marzo de 2013, pp. 6-7; y TC/0033/13 del 15 de marzo de 2013, pp. 7-8. 5 TC/0048/13, de 9 de abril de 2013, pp. 8-9; TC/0599/15, de 17 de diciembre de 2015, pp. 112-113; TC/0713/16, de 23 de diciembre de 2016, pp. 17-18; y TC/0009/17, de 11 de enero de 2017, pp. 9-10. 6 TC/0148/13, de 12 de septiembre de 2013, p. 8.

constitucionalmente previstos 7. Igualmente, cuando la norma concierna la esfera jurídica o el ámbito de intereses del accionante8.

10.9. Esta evolución jurisprudencial evidencia una tendencia orientada a flexibilizar el análisis de la legitimación activa en materia de acción directa de inconstitucionalidad, con el propósito de favorecer el acceso al control concentrado de constitucionalidad. Dicha orientación resulta compatible con los principios de accesibilidad, constitucionalidad, efectividad e informalidad previstos en el artículo 7, numerales 1, 3, 4 y 9, de la Ley núm. 137-11.

10.10. En esa misma línea, mediante la Sentencia TC/0345/19, este tribunal reorientó el examen del interés legítimo y jurídicamente protegido, al reconocer que la legitimación procesal activa de cualquier persona que interponga una acción directa de inconstitucionalidad debe presumirse en consonancia con los artículos 2, 6, 7 y 185.1 de la Constitución. Esta presunción, en el caso de las personas físicas, se encuentra sujeta a que el Tribunal verifique que la persona accionante se encuentra en pleno goce de sus derechos de ciudadanía.

10.11. En cuanto a las personas jurídicas, dicha presunción opera de manera compatible con la verificación de su existencia legal, capacidad procesal y vinculación razonable entre la norma impugnada y su objeto social, actividad institucional, ámbito de actuación o derecho subjetivo del cual sea titular. De esta forma, se armoniza la amplitud del acceso al control directo de constitucionalidad con la exigencia constitucional de que la acción sea promovida por una persona dotada de interés legítimo y jurídicamente protegido.

7 TC/0170/13, de 27 de septiembre de 2013, pp. 7-8. 8 TC/0172/13, de 27 de septiembre de 2013, pp. 10-11.

10.12. En el presente caso, los señores Edward Tavarez Almonte y Victoria J. Guzmán Vargas actúan en su condición de personas físicas y ciudadanos dominicanos. En tal virtud, y , al no advertirse restricción alguna respecto del goce de sus derechos de ciudadanía, procede reconocerles legitimación procesal activa para interponer la presente acción directa de inconstitucionalidad, conforme a los artículos 185.1 de la Constitución y 37 de la Ley núm. 137-11, así como al criterio jurisprudencial establecido por este tribunal en la Sentencia TC/0345/19.

11. Análisis de la presente acción directa de inconstitucionalidad

11.1. Este tribunal ha sido apoderado de una acción directa de inconstitucionalidad interpuesta por los señores Edward Tavarez Almonte y Victoria J. Guzmán Vargas contra el artículo 2, numerales 13, 20, 21 y 33, así como el artículo 21 de la Ley núm. 311 -14, que instituye el Sistema Nacional Autorizado y Uniforme de Declaraciones Juradas de Patrimonio de los Funcionarios y Servidores Públicos, del once (11) de agosto de dos mil catorce (2014). Mediante dicha acción, los accionantes solicitan que las referidas disposiciones sean declaradas no conformes con la Constitución, por alegadamente vulnerar los artículos 219, 221 y 223 de la Constitución.

11.2. Cabe precisar que l as disposiciones impugnadas forman parte del régimen legal de declaraciones juradas de patrimonio de los funcionarios y servidores públicos. En particular, el artículo 2 de la Ley núm. 311-14 identifica determinados sujetos obligados a presentar declaració n jurada de patrimonio, entre ellos los administradores y gerentes de bancos estatales; los presidentes, vicepresidentes, superintendentes y administradores de empresas estatales; los miembros de consejos de administración de órganos autónomos del Estado; así como los funcionarios de cualquier otra institución autónoma, centralizada o

descentralizada del Estado que sea creada en el futuro y que administre fondos públicos.

11.3. Por su parte, el artículo 21 de dicha ley establece la obligación de las instituciones públicas y privadas del país de suministrar a la Cámara de Cuentas de la República Dominicana y a la Procuraduría General de la República la información requerida para l os fines de aplicación de la ley, dentro del plazo allí previsto.

11.4. A juicio de los accionantes, las disposiciones atacadas resultan contrarias al diseño constitucional de la actividad empresarial del Estado, en la medida en que permitirían someter a las entidades públicas de intermediación financiera, particularmente al B anco de Reservas de la República Dominicana, a un régimen propio del derecho público, pese a que dichas entidades desarrollan una actividad económica de naturaleza comercial y lucrativa en un mercado privado. Desde esa perspectiva, sostienen que la aplicación de la Ley núm. 311-14 a los funcionarios vinculados a bancos estatales o entidades públicas de intermediación financiera produciría una carga regulatoria diferenciada que no soportan las entidades privad as del sistema financiero, en violación de los artículos 219 y 221 de la Constitución.

11.5. Los accionantes también alegan que las disposiciones impugnadas desconocen el precedente contenido en la Sentencia TC/0944/23, mediante la cual este tribunal examinó el régimen jurídico aplicable al Banco de Reservas de la República Dominicana respecto de la aplicación de la Ley núm. 200 -04, de Libre Acceso a la Información Pública y de la Ley núm. 340 -06, sobre Compras y Contrataciones Públicas. Sobre esa base, afirman que las entidades públicas de intermediación financiera se encuentran sujetas a un régimen especial de regulación y supervisión, propio del sistema monetario y financiero,

por lo que no podrían ser asimiladas a órganos o entes administrativos ordinarios para la aplicación de normas generales de la Administración pública.

11.6. De igual forma, la parte accionante sostiene que las disposiciones cuestionadas vulneran el artículo 223 de la Constitución, al generar una supuesta interferencia en las competencias que corresponden a la Junta Monetaria como órgano superior encargado de la regulación del sistema monetario y financiero nacional. En ese sentido, argumentan que la intervención de la Cámara de Cuentas produciría una doble vigilancia sobre determinadas entidades públicas de intermediación financiera, como el Banco de Reservas, en contraste con el tratamiento recibido por las entidades privadas del mismo sector.

11.7. Frente a dichos planteamientos, el Senado de la República Dominicana solicitó el rechazo de la acción, al considerar que la Ley núm. 311 -14 fue aprobada conforme al procedimiento constitucional correspondiente y que las disposiciones impugnadas constituyen mecanismos de transparencia, responsabilidad y rendición de cuentas en el ejercicio de la función pública. En criterio de dicho órgano legislativo, las normas cuestionadas procuran evitar vacíos de control y permiten hacer efectiva la fiscalización patrim onial de los funcionarios públicos obligados a declarar el origen de sus bienes.

11.8. En igual sentido, la Cámara de Diputados de la República Dominicana concluyó solicitando el rechazo de la presente acción directa de inconstitucionalidad, bajo el argumento de que las disposiciones atacadas fueron adoptadas en ejercicio de la potestad norm ativa del legislador, con el propósito de establecer un sistema claro y uniforme de declaración jurada de patrimonio, orientado a fortalecer la transparencia en el desempeño de funciones públicas.

11.9. Por su parte, la Procuraduría General de la República Dominicana solicitó el rechazo de la acción, al sostener que los accionantes parten de una premisa incorrecta. En su escrito, establece que las disposiciones impugnadas no imponen una carga regulatoria a las entidades públicas de intermediación financiera, ni regulan la forma en que estas participan en el mercado financiero, sino que establecen un deber personal de transparencia patrimonial a cargo de determinados funcionarios públicos de alto nivel. En ese sentido, plantea que la obligación de presentar declaración jurada de patrimonio encuentra fundamento directo en el artículo 146 de la Constitución, relativo a la proscripción de la corrupción y al deber de los funcionarios públicos de declarar el origen de sus bienes.

11.10. Asimismo, la Procuraduría General de la República Dominicana sostiene que no existe vulneración al artículo 223 de la Constitución, pues la Ley núm. 311 -14 no atribuye a la Cámara de Cuentas competencias de regulación financiera ni de supervisión sobre las entidades de intermediación financiera. Según expone, la Junta Monetaria conserva sus atribuciones constitucionales respecto de la regulación del sistema monetario y financiero, mientras que la Cámara de Cuentas interviene en un ámbito distinto, limitado a la recepción, examen y verificación de las declaraciones juradas de patrimonio de las personas físicas, en este caso funcionarios públicos, que están obligados por la ley.

11.11. De acuerdo con lo anterior, este tribunal advierte que el examen de constitucionalidad planteado exige delimitar, en primer lugar, si la obligación de presentar declaración jurada de patrimonio prevista en la Ley núm. 311 -14 constituye una carga regulatori a capaz de afectar la igualdad de tratamiento entre entidades públicas y privadas que participan en el mercado financiero o

si, por el contrario, se trata de un deber impuesto a determinados funcionarios por razón de la naturaleza pública del cargo que ocupan.

11.12. Una vez esclarecido ese aspecto, corresponderá examinar si la obligación de suministrar información prevista en el artículo 21 de la Ley núm. 311-14 interfiere con las competencias constitucionales de la Junta Monetaria o si, por el contrario, dicha dispos ición opera dentro de un ámbito distinto al de la regulación del mercado financiero, y se relaciona, más bien, con el control patrimonial de los funcionarios públicos y la prevención de la corrupción administrativa.

11.13. En tal sentido, este tribunal procederá a valorar, en primer término, la alegada violación a los artículos 219 y 221 de la Constitución, relativos a la iniciativa privada y a la igualdad de tratamiento entre la actividad empresarial pública y privada. Posteriormente, examinará la alegada vulneración al artículo 223 de la Constitución, concerniente a las competencias de la Junta Monetaria en la regulación del sistema monetario y financiero.

A. Sobre la alegada vulneración de los artículos 219 y 221 de la Constitución

11.14. Para valorar el presente medio, conviene precisar que los artículos 219 y 221 de la Constitución forman parte del régimen económico constitucional y reconocen, por un lado, la iniciativa privada y, por otro, la igualdad de tratamiento que debe existir entre la actividad empresarial pública y privada. En particular, el artículo 219 dispone que el Estado fomenta la iniciativa económica privada y que, bajo el principio de subsidiaridad, puede ejercer la actividad empresarial, por cuenta propia o en asociación con el sector privado, con el fin

de asegurar el acceso de la población a bienes y servicios básicos y promover la economía nacional.

11.15. A su vez, el artículo 221 de la Constitución establece que

[l]a actividad empresarial, pública o privada, recibe el mismo trato legal. Se garantiza igualdad de condiciones a la inversión nacional y extranjera, con las limitaciones establecidas en esta Constitución y las leyes. La ley podrá conceder tratamientos espec iales a las inversiones que se localicen en zonas de menor grado de desarrollo o en actividades de interés nacional, en particular las ubicadas en las provincias fronterizas.

11.16. De dicha disposición se desprende que, cuando el Estado participa en una actividad económica en concurrencia con sujetos privados, el legislador debe preservar un marco normativo que no introduzca diferencias injustificadas capaces de alterar las condicion es de competencia entre las empresas que se encuentran en situaciones jurídicamente similares, con independencia de que sean públicas o privadas.

11.17. En esa línea, este tribunal también ha reconocido que las empresas públicas que concurren en un mercado con empresas privadas deben recibir, en principio, el mismo tratamiento legal que sus competidoras naturales. Por ejemplo, en la Sentencia TC/0411/18 establecimos que:

(...) la empresa pública se concibe, en general, como una entidad unitaria, organizada como una persona jurídica de derecho privado, con patrimonio propio -mixto o estatal -, legalmente creada para efectuar actividades comerciales, industriales o financiera s, la cual se

encuentra sometida a las mismas regulaciones que las empresas privadas. Cabe destacar, sin embargo, la posibilidad de creación de empresas públicas para la prestación de servicios públicos, la explotación de sectores estratégicos y el aprovechamiento de re cursos naturales o bienes públicos.

11.9. En definitiva, en vista de que las empresas públicas constituyen una especie de incursión del capital estatal en un rubro determinado de la economía de libre mercado, deben recibir el mismo tratamiento que sus competidoras naturales, o sea, las empre sas de capital exclusivamente privado; principio que incluso figura previsto como mandato constitucional en el artículo 221 de nuestro Texto Fundamental, (...)

11.18. De lo anterior se advierte que el mandato de igualdad de trato previsto en el artículo 221 de la Constitución constituye una manifestación específica del principio general de igualdad, pero aplicado en el ámbito empresarial. Por ello, cuando el Estado part icipa en una actividad económica a través de empresas públicas que concurren, a su vez, con empresas privadas en un mismo mercado, la participación estatal no autoriza, por sí sola, la imposición de cargas, restricciones o regímenes jurídicos diferenciados que coloquen a una u otra en una posición de ventaja o desventaja competitiva, salvo que exista una justificación constitucionalmente válida, objetiva y razonable.

11.19. Al tenor de lo anterior, este tribunal constitucional ha fijado el criterio de que el principio de igualdad se expresa a través del derecho a recibir un trato igualitario frente a circunstancias similares (TC/0100/13). De ahí que el análisis de una alegada vulneración a los artículos 219 y 221 de la Constitución deba realizarse a partir de los criterios generales que rigen el principio de igualdad.

Esto se traduce, como hemos dicho, en una obligación de tratar idénticamente situaciones análogas, y solo hacerlo de forma diferente cuando no se asimilen; situación que queda expresada en el apotegma «tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales» (TC/0163/13).

11.20. Por ello , en principio, no se permite una regulación diferente entre supuestos iguales o análogos, pero sí es correcta una regulación distinta frente a supuestos jurídicamente diferentes (TC/0600/14). De esta manera , ante una alegada vulneración al principio de igualdad, resulta necesario determinar si la diferencia de trato que se denuncia recae sobre sujetos o situaciones que se encuentran en condiciones similares.

11.21. En el presente caso, los accionantes sostienen que las entidades públicas de intermediación financiera desarrollan actividades económicas de naturaleza comercial y lucrativa en concurrencia con entidades privadas que participan en el mismo mercado. Señalan , en ese sentido, que ambos tipos de entidades se encuentran sometidos a las disposiciones de la Ley Monetaria y Financiera y a las normas que regulan el sistema monetario y financiero, por lo que consideran que deben recibir el mismo tratamiento legal respecto de las cargas vinculadas con el ejercicio de su actividad empresarial. Como principal ejemplo de esta categoría, los accionantes se refieren al Banco de Reservas de la República Dominicana-Banco Múltiple.

11.22. En atención a estos argumentos, este colegiado procederá a determinar si los bancos estatales y los bancos de capital privado se encuentran en situaciones jurídicamente semejantes respecto de la actividad empresarial que desarrollan y, específicamente, si la obligación de presentar declaración jurada de patrimonio impuesta a determinadas personas que ejercen funciones de

dirección, administración o gestión en bancos estatales introduce una diferencia de trato contraria a los artículos 219 y 221 de la Constitución.

i. Régimen legal aplicable a las entidades públicas y privadas de intermediación financiera

11.23. En consonancia con lo planteado por los accionantes, este tribunal reconoce que los bancos estatales constituyen entidades de intermediación financiera con participación pública en su capital que pueden desarrollar actividades comerciales y financieras en concurrencia con entidades privadas del mismo sector. En lo relativo a sus operaciones de intermediación financiera, se encuentran sometidos a sus respectivas leyes orgánicas, a la Ley Monetaria y Financiera, y a las normas dictadas por la Administración monetaria y financiera, según corresponda a la configuración jurídica particular de cada entidad.

11.24. En términos similares se pronunció este colegiado en la Sentencia TC/0185/22, al examinar si el Banco de Reservas de la República Dominicana se encontraba sometido a la Ley núm. 247 -12, Orgánica de la Administración Pública. En dicha decisión se estableció que esta entidad constituye «[…] una sociedad comercial con capital accionario estatal dedicada a la prestación del servicio privado de intermediación financiera bajo el canon del sistema monetario y financiero vigente».

11.25. Aunque, en la Sentencia TC/0944/23 , se varió el precedente anterior respecto del sometimiento del Banco de Reservas al régimen general de transparencia y publicidad previsto en la Ley núm. 200 -04, este colegiado mantuvo la idea de que dicha entidad, como una empresa pública de

intermediación financiera que desarrolla una actividad esencialmente comercial y lucrativa, está sujeta al régimen legal del sistema monetario y financiero.

11.26. En la referida sentencia TC/0944/23 se estableció que

las entidades públicas de intermediación financiera encuentran regulación en materia de fiscalización, transparencia y publicidad lo mismo en las distintas secciones del título III que en el título IV de la Ley núm. 183 -02, como en las reservas reglamentarias hechas en los artículos 35 y 73 del indicado cuerpo normativo, y en la potestad reglamentaria otorgada por el artículo 223 de la Constitución a la Junta Monetaria9.

11.27. Asimismo, se precisó que las entidades públicas de intermediación financiera «están sujetas a los mismos controles de transparencia y fiscalización que rigen para las demás entidades de intermediación financiera que pertenecen al sistema monetario y financiero dominicano»10.

11.28. En ese sentido, cuando el artículo 73 de la Ley núm. 183-02 dispone que las entidades públicas de intermediación financiera «quedarán sujetas a la aplicación de esta ley y sus respectivas leyes orgánicas en aquellos asuntos propios de su naturaleza pública», establece, por una parte, que dichas entidades se encuentran sometidas al régimen de regulación y supervisión previsto por la Ley Monetaria y Financiera; por otra, que sus respectivas leyes orgánicas rigen los asuntos derivados de su particular naturaleza pública11.

9 Sentencia TC/0944/23, párrafo 11.2.1.32. 10 Sentencia TC/0944/23, párrafo 11.2.1.34. 11 Sentencia TC/0944/23, párrafo 11.2.1.25.

11.29. De lo anterior se desprende que la participación del Estado en el capital de una entidad de intermediación financiera no modifica la naturaleza comercial de sus operaciones ni la sustrae del régimen jurídico aplicable a las entidades que integran el sistema financiero. Por el contrario, las actividades de una empresa pública de intermediación financiera quedan sometidas a la Ley Monetaria y Financiera, así como a la regulación y supervisión ejercidas por la Junta Monetaria, el Banco Central y la Superintendencia de Bancos, bajo las mismas condiciones que aplican a las demás entidades de su misma categoría.

ii. Régimen de supervisión y control aplicable a los directivos de las entidades públicas y privadas de intermediación financiera

11.30. No obstante, a pesar de que las empresas públicas y privadas de intermediación financiera se encuentran en la misma posición frente a las normas que regulan el sector monetario y financiero, los accionantes sostienen que las disposiciones impugnadas someten a determinadas personas vinculadas con la dirección y administración de las entidades públicas de intermediación financiera a un régimen de control propio del derecho público que no se aplica a quienes ejercen las mismas funciones en entidades privadas del mismo sector. A juicio de los impetrantes, la fiscalización y supervisión de los administradores, gerentes y demás directivos de los bancos estatales debe realizarse dentro del régimen especial establecido por la Ley Monetaria y Financiera y sus normas de aplicación, a cargo de la Junta Monetaria, el Banco Central y la Superintendencia de Bancos.

11.31. Desde esa perspectiva, plantean que exigir a los administradores, gerentes y demás directivos de los bancos estatales la presentación de una declaración jurada de patrimonio ante la Cámara de Cuentas los somete a un control adicional al que no están obligados quienes desempeñan sus mismas

funciones en los bancos múltiples de capital privado, lo que , a su entender, coloca a las entidades públicas de intermediación financiera en una situación desigual frente a sus competidores privados, en contravención de los artículos 219 y 221 de la Constitución.

11.32. Para evaluar este planteamiento, resulta necesario analizar, por un lado, la manera en que la Ley Monetaria y Financiera regula y supervisa a quienes participan en la dirección y administración de las entidades de intermediación financiera; por otro, determinar si las disposiciones impugnadas imponen una carga adicional a los directivos y administradores de los bancos estatales por el hecho de ejercer sus funciones en entidades cuyo capital pertenece total o parcialmente al Estado dominicano.

11.33. Al respecto, la Ley núm. 183 -02 establece controles aplicables a las personas que participan en la dirección y administración de las entidades de intermediación financiera. En particular, el literal b) de su artículo 37 exige que estas cuenten con un equipo de directivos y funcionarios experimentados en el manejo de las distintas áreas de una institución financiera. Asimismo, dispone que los currículos de las personas que ocupen cargos ejecutivos y gerenciales deben ser remitidos a la Superintendencia de Ba ncos para su conocimiento y evaluación, semestralmente durante los primeros tres años de funcionamiento de la entidad y, posteriormente, cada vez que se produzcan cambios en esos puestos.

11.34. Respecto de los miembros del Consejo de Directores o de Administración, el literal f) del artículo 38 de la misma ley establece que dicho órgano debe estar integrado por un mínimo de cinco personas físicas y contar estatutariamente con las facultades neces arias para administrar y representar a la entidad. La disposición también establece las causas que impiden formar

parte del Consejo o ejercer funciones de administración y control . En ese sentido exige que al menos el cuarenta por ciento de sus integrantes posea experiencia en las áreas financiera, económica o empresarial y encomienda a la Superintendencia de Bancos mantener un registro de los miembros de los consejos de administración y de los altos directivos de estas entidades.

11.35. Estos controles se complementan con las reglas de gobernabilidad interna previstas en el artículo 55 de la Ley núm. 183 -02, que obligan a las entidades de intermediación financiera a contar con sistemas adecuados de control de riesgos, mecanismos independi entes de control interno y políticas administrativas definidas por escrito. Asimismo, la norma exige que el sistema de control interno establezca reglas claras para la delegación de poderes, la atribución de responsabilidades y la separación de funciones, junto con un código de ética y conducta, cuyo cumplimiento debe ser fiscalizado por un auditor interno.

11.36. A su vez, el artículo 57 de la Ley núm. 183-02 dispone que las entidades de intermediación financiera se encuentran sometidas, tanto individualmente como en base consolidada, a la supervisión de la Superintendencia de Bancos. Establece que esta supervisión puede realizarse mediante análisis de gabinete e inspecciones de campo, para lo cual las entidades deben suministrar las informaciones requeridas y facilitar el acceso de los supervisores a sus dependencias. A través de estos mecanismos, la Superintendencia de Bancos puede evaluar los riesgos asumidos, la calidad de los activos, la suficiencia de las provisiones y las medidas adoptadas para prevenir o cubrir riesgos, así como la gestión, organización interna y grado de cumplimiento regulator io de la entidad supervisada.

11.37. Finalmente, el literal a) del artículo 66 de la Ley núm. 183-02 extiende el régimen de responsabilidad administrativa a las personas que ocupan cargos de administración o dirección en las entidades de intermediación financiera. Esto implica que, cuando dic hos directivos incumplen las disposiciones de la Ley Monetaria y Financiera o de sus reglamentos de aplicación y comprometen su responsabilidad personal, pueden ser sancionados directamente por la Administración monetaria y financiera , con independencia de las sanciones aplicables a la entidad y de la responsabilidad civil o penal que pudiera derivarse de los mismos hechos.

11.38. De las disposiciones examinadas se comprueba que la Ley núm. 183-02 somete a quienes participan en la dirección y administración de las entidades de intermediación financiera a controles comunes, con independencia de que sean públicas o privadas. En ambos casos, la Superintendencia de Bancos conoce y evalúa la experiencia de quienes ocupan cargos ejecutivos y gerenciales, verifica las inhabilidades aplicables a los miembros de sus consejos de administración, mantiene un registro de sus altos dire ctivos y supervisa la gestión, organización interna y cumplimiento regulatorio de la entidad. Asimismo, quienes ejercen funciones de administración o dirección pueden responder personalmente cuando sus actuaciones infrinjan la Ley Monetaria y Financiera o sus normas de aplicación.

11.39. Establecido lo anterior, corresponde examinar la segunda parte del planteamiento, relativa a las obligaciones que las disposiciones impugnadas imponen a quienes participan en la dirección y administración de entidades públicas de intermediación financiera. Sin embargo, antes de realizar este análisis, debe precisarse que los numerales 13, 20, 21 y 33 del artículo 2 de la Ley núm. 311-14 comprenden cargos y categorías institucionales diferentes, por

lo que no todos resultan aplicables a las empresas públicas de intermediación financiera ni a las personas vinculadas con su dirección y administración.

11.40. En relación con este aspecto, en la Sentencia TC/0944/23, se estableció que, cuando el artículo 73 de la Ley núm. 183-02 atribuye a la Administración monetaria y financiera la regulación y supervisión de las entidades públicas de intermediación financiera,

está concibiendo un modelo que es ajeno y distinto al diseñado para los entes, órganos y organismos autónomos y descentralizados del Estado de cuya vigilancia se encarga a los ministerios más afines al sector de su competencia conforme al artículo 141 cons titucional; pues el régimen monetario y financiero compuesto y administrado por la Junta Monetaria, el Banco Central y la Superintendencia de Bancos, no es ─ni pertenece a─ ningún ministerio, sino que se trata de entes constitucionales autónomos que responden a una fisonomía y dinámica distinta.12

11.41. A partir de este criterio, las empresas públicas de intermediación financiera no pueden ser consideradas como órganos autónomos del Estado en los términos empleados por el numeral 21 del artículo 2 de la Ley núm. 311-14. En efecto, su régimen de regulación y supervisión es distinto del aplicable a los órganos autónomos o descentralizados de la Administración pública. Por tanto, el referido numeral 21 no resulta aplicable a los miembros de sus consejos de administración por el solo hecho de que estos formen parte del órgano directivo de un banco estatal.

12 Sentencia TC/0944/23, párrafo 11.2.1.2

11.42. En cuanto al numeral 33 del artículo 2 de la Ley núm. 311 -14, dicha disposición comprende a los funcionarios de instituciones autónomas, centralizadas o descentralizadas del Estado «que sean creadas en el futuro y administren fondos públicos». Por tanto, s u aplicación a quienes participan en la dirección y administración de una entidad pública de intermediación financiera exige comprobar que esta reúne las condiciones expresamente establecidas por el legislador. En el caso del Banco de Reservas, debe precisarse que esta entidad existía con anterioridad a la promulgación de la Ley núm. 311- 14; no constituye una institución autónoma, centralizada o descentralizada de la Administración pública; y no depende de asignaciones provenientes del Presupuesto General del Estado para desarrollar sus operaciones, sino que se autofinancia mediante los ingresos derivados de su actividad financiera y los recursos captados del público. Por tanto, no reúne las condiciones establecidas para la aplicación de este numeral.

11.43. En cambio, el numeral 13 incluye expresamente entre los sujetos obligados a presentar declaración jurada de patrimonio a los administradores y gerentes de bancos estatales, mientras que el numeral 20 comprende a los presidentes y administradores de empresa s estatales. Debido a que estas disposiciones identifican a las personas obligadas a partir de los cargos y funciones que desempeñan, corresponde examinar la estructura de dirección y administración prevista en las respectivas leyes orgánicas de los bancos estatales, con el propósito de comprobar cuáles de sus integrantes quedan comprendidos dentro de las disposiciones atacadas en inconstitucionalidad.

11.44. Para responder los planteamientos formulados por los accionantes, este tribunal tomará en consideración la estructura establecida por la Ley Orgánica del Banco de Reservas, entidad utilizada como principal ejemplo en la instancia que dio origen a la presen te acción. Al respecto, el artículo 11 de la Ley núm.

13-24, Orgánica del Banco de Reservas, dispone que la dirección y administración de dicha entidad están a cargo del Consejo de Directores, como máxima autoridad de supervisión y control; de la Presidencia Ejecutiva y de la Alta Gerencia. Estas instancias desempeñan distintas funciones dentro de la estructura del Banco de Reservas, por lo que las personas qu e las integran no pueden quedar comprendidas de manera uniforme en las categorías previstas por los numerales 13 y 20 del artículo 2 de la Ley núm. 311-14.

11.45. En cuanto al Consejo de Directores, el artículo 12 de la Ley núm. 13-24 establece que se encuentra integrado por el ministro de Hacienda, quien lo preside; el presidente ejecutivo, con voz, pero sin voto; y doce miembros designados mediante decreto del Pod er Ejecutivo, con voz y voto, tres de los cuales son recomendados por la Junta Monetaria y deben cumplir los requisitos aplicables a los miembros independientes.

11.46. La participación del ministro de Hacienda presenta una condición particular, pues integra y preside el Consejo en calidad de miembro ex officio. En ese sentido, s u condición de funcionario y su obligación de presentar declaración jurada no se originan por el hecho de que pertenezca al Consejo de Directores del Banco de Reservas, sino debido al cargo ministerial que ocupa en la Administración pública.

11.47. Por su parte, los doce miembros del Consejo de Directores con voz y voto son designados mediante decreto del Poder Ejecutivo y, conforme al artículo 22 de la Ley núm. 13 -24, son de libre nombramiento y remoción del presidente de la República. Asimismo, integran el órgano que constituye la máxima autoridad de supervisión y control del Banco de Reservas y están sometidos a las inhabilidades e incompatibilidades previstas por la Ley Monetaria y Financiera y sus normas de aplicación.

11.48. El presidente ejecutivo del Banco de Reservas ocupa una posición diferente. Aunque integra el Consejo de Directores con voz, pero sin voto, el artículo 28 de la Ley núm. 13-24 le atribuye las principales funciones ejecutivas de dirección, la superioridad j erárquica sobre la Alta Gerencia y la gestión de las actividades ordinarias de la entidad.

11.49. Finalmente, el artículo 31 de la Ley Orgánica del Banco de Reservas establece que la Alta Gerencia está integrada por el presidente ejecutivo y por los principales gerentes encargados de los órganos de dirección, gestión, planificación y control de las operaciones generales de la entidad. Dicha ley establece que estos últimos son d esignados por el Consejo de Directores, conforme a las disposiciones de la Junta Monetaria y al Estatuto del Banco.

11.50. A partir de esta estructura, el numeral 13 del artículo 2 de la Ley núm. 311-14 resulta aplicable a quienes ejercen funciones de administración dentro del Banco de Reservas y a los principales gerentes que integran su alta gerencia. Conforme al artículo 31 de la Ley núm. 13-24, estos últimos son designados por el Consejo de Directores y tienen a su cargo los órganos de dirección, gestión, planificación y control de las operaciones generales de la entidad. Por tanto, la referencia a los gerentes de bancos estatales no comprende a toda persona que ocupe un puesto con esa denominación dentro del Banco de Reservas, sino a quienes, por las funciones atribuidas y su pertenencia a la Alta Gerencia, participan efectivamente en la dirección y gestión general de sus operaciones.

11.51. A su vez, la referencia a los presidentes de empresas estatales, contenida en el numeral 20 del artículo 2 de la Ley núm. 311-14, comprende al presidente ejecutivo del Banco de Reservas, a quien el artículo 28 de la Ley núm. 13 -24 atribuye las principales funciones ejecutivas, la superioridad jerárquica sobre la Alta Gerencia y la dirección y gestión de las actividades ordinarias de la entidad.

Por su parte, la referencia a los administradores comprende a los doce miembros con voz y voto del Consejo de Directores, pues integran el órgano al que la Ley núm. 13 -24 atribuye la dirección, administración, supervisión y control del Banco, y participan colegiadamente en la adopción de las decisiones correspondientes a dichas funciones.

11.52. A partir de lo expuesto, este tribunal comprueba que los numerales 13 y 20 del artículo 2 de la Ley núm. 311-14 imponen a determinadas personas que participan en la dirección, administración o gestión de los bancos estatales una obligación que no recae sob re quienes ejercen funciones equivalentes en entidades privadas de intermediación financiera. En efecto, mientras los directivos de ambas categorías de entidades se encuentran sometidos a los controles establecidos por la Ley Monetaria y Financiera, las pe rsonas comprendidas en las disposiciones impugnadas deben, además, presentar declaración jurada de patrimonio ante la Cámara de Cuentas, por ejercer funciones superiores de dirección, administración o gestión en entidades cuyo capital pertenece total o parcialmente al Estado dominicano.

iii. Aplicación del test de igualdad

11.53. Sobre este punto, la Corte Constitucional de Colombia ha desarrollado el test de igualdad con el propósito de examinar cuándo una diferencia de trato resulta contraria al principio de igualdad. En ese sentido, estableció que:

[L]o primero que debe advertir el juez constitucional es si, en relación con un criterio de comparación, […] las situaciones de los sujetos bajo revisión son similares. En caso de que encuentre que son claramente distintas, no procede el test de igualdad; […] Si resulta procedente el juicio de igualdad, deberá analizarse la razonabilidad,

proporcionalidad, adecuación e idoneidad del trato diferenciado que consagra la norma censurada, destacando los fines perseguidos por el trato disímil, los medios empleados para alcanzarlos y la relación entre medios y fines (C-748/09).

11.54. Este tribunal constitucional hizo suyo dicho criterio en una de sus primeras decisiones, la Sentencia TC/0033/12. Posteriormente, en la TC/0159/13, y con apoyo en criterios de derecho comparado, desarrolló la estructura analítica del test de igualdad en los términos siguientes13:

(i) primero, determinar si, en relación con un criterio de comparación, o tertium comparationis, las situaciones de los sujetos bajo revisión son similares. En caso de que encuentre que son claramente distintas, no procede el test de igualdad; (ii) si resu lta procedente el juicio de igualdad, deberá analizarse la razonabilidad, proporcionalidad, adecuación e idoneidad del trato diferenciado que consagra la norma censurada, destacando los fines perseguidos por el trato disímil, los medios empleados para alcanzarlos y la relación entre medios y fines. Del mismo modo, se debe tomar en cuenta que esa desigualdad no implique una consecuencia injustificada en cuanto a la finalidad perseguida.

11.55. De esta estructura se desprende que el primer presupuesto del test de igualdad consiste en verificar si los sujetos, situaciones o relaciones jurídicas objeto de comparación se encuentran en una posición semejante frente a la norma cuestionada. Si esta similitud no se verifica, el análisis no puede avanzar hacia los demás componentes del test, pues no existiría una diferencia de trato

13 Ver en este sentido la Sentencia TC/0380/21.

constitucionalmente relevante que deba ser justificada. En ese escenario, el trato distinto previsto por la norma no constituye, por sí mismo, una vulneración del principio de igualdad, ya que , como vimos más arriba, este no exige tratar de igual manera situaciones que, desde el punto de vista jurídico, son diferentes.

11.56. En cuanto al primer requisito del test de igualdad, este tribunal advierte que los sujetos objeto de comparación se encuentran en situaciones semejantes respecto de las funciones que desempeñan. De una parte, se encuentran determinadas personas que ejercen funciones superiores de dirección, administración o gestión en los bancos estatales; de otra, quienes ejercen funciones equivalentes en las entidades privadas de intermediación financiera. Como fue comprobado, ambos grupos participan en la dirección, administración o gestión de entidades que desarrollan la misma actividad económica y están sometidos a los controles de experiencia, idoneidad, inhabilidades, gobernabilidad interna, supervisión y re sponsabilidad establecidos por la Ley Monetaria y Financiera, bajo la supervisión de la Junta Monetaria, el Banco Central y la Superintendencia de Bancos. Por tanto, el primer requisito del test de igualdad queda satisfecho.

11.57. En lo que respecta al segundo requisito, relativo a determinar si el trato diferenciado responde a una razón objetiva y razonable, este colegiado considera que la diferencia establecida por los numerales 13 y 20 del artículo 2 de la Ley núm. 311 -14 no procura imponer a las entidades públicas de intermediación financiera un régimen distinto para el desarrollo de su actividad económica. El trato diferenciado responde al hecho de que las personas obligadas ejercen funciones de dirección, administración o gestión dentro de bancos estatales cuyo capital pertenece total o parcialmente al Estado dominicano, razón por la cual el legislador estableció a su cargo un deber

reforzado de transparencia patrimonial, en aplicación del artículo 146 de la Constitución14.

11.58. Esta circunstancia resulta constitucionalmente relevante, aun cuando determinadas entidades públicas de intermediación financiera se autofinancien y no dependan de asignaciones provenientes del Presupuesto General del Estado. En el caso del Banco de Reservas, por ejemplo, los artículos 8 y 9 de la Ley núm. 13 -24 establecen que su capital, ascendente a treinta y nueve mil millones de pesos dominicanos ($39,000,000,000.00), fue totalmente suscrito y pagado por el Estado dominicano, al cual corresponde, además, la propiedad exclusiva de las acciones que lo representan. Por tanto, quienes participan en la dirección y administración de dicha entidad intervienen, conforme a sus respectivas atribuciones, en la gestión de una inversión perteneciente al Estado, circunstancia que no se presenta respecto de quienes ejercen funciones equivalentes en entidades privadas de intermediación financiera15.

11.59. Asimismo, la obligación de presentar declaración jurada no queda sustituida por los controles previstos en la Ley Monetaria y Financiera, pues ambos mecanismos recaen sobre ámbitos diferentes. Los controles ejercidos por la Administración monetaria y financiera se dirigen a verificar la experiencia e idoneidad de los directivos para el desempeño de estos cargos, su actuación dentro de la entidad, la gestión de los riesgos y el cumplimiento de la regulación financiera. La declaración jurada, en cambio, permite examinar la composición, el origen y la evolución del patrimonio personal de las personas obligadas, con

14 Ley núm. 13-24, Orgánica del Banco de Reservas de la República Dominicana – Banco Múltiple. Artículo 9.- Propiedad del capital accionario. La propiedad del capital accionario del Banco de Reservas de la República Dominicana-Banco Múltiple es del Estado dominicano , el cual se hará constar mediante títulos o certificados de acciones de capital intransferible emitidos a su nombre, los cuales se mantendrán en custodia de la Tesorería Nacional. [Énfasis nuestro] 15 Ley núm. 13-24, Orgánica del Banco de Reservas de la República Dominicana – Banco Múltiple. Artículo 8. - Capital, acciones, monto y representación. El capital del Banco es de treinta y nueve mil millones de pesos dominicanos con 00/100 (RD$39,000,000,000.00), totalmente suscrito y pagado por el Estado dominicano, compuesto por acciones nominativas con valor nominal de cien pesos dominicanos con 00/100 (RD$100.00) cada una.

el propósito de prevenir y detectar incrementos patrimoniales injustificados. Por tanto, aunque ambos mecanismos puedan recaer sobre las mismas personas, poseen objetos y finalidades distintos.

11.60. Cabe precisar que e sta conclusión tampoco contradice el criterio establecido en la Sentencia TC/0944/23, pues en aquella decisión este tribunal examinó la aplicación al Banco de Reservas de los regímenes generales de transparencia institucional y contratación pública previst os en las leyes núm. 200-04 y 340 -06, los cuales recaían sobre la entidad y el desarrollo de sus actividades. En cambio, las disposiciones examinadas en el presente caso establecen un deber personal de transparencia patrimonial a cargo de determinadas pers onas que participan en la dirección y administración de bancos estatales. Se trata, por tanto, de supuestos distintos, pues mientras el precedente citado delimitó las normas aplicables a la actividad institucional y comercial del Banco de Reservas, el pres ente caso concierne al control del patrimonio personal de quienes ejercen determinadas funciones en bancos estatales, lo que no afecta el normal desempeño de las actividades comerciales de estas empresas.

11.61. Respecto del tercer requisito, relativo a los fines perseguidos por el trato diferenciado, los medios empleados para alcanzarlos y la relación entre ambos, este tribunal advierte que la obligación examinada procura prevenir la corrupción y detectar increme ntos patrimoniales injustificados entre quienes ejercen funciones superiores de dirección, administración o gestión respecto de entidades cuyo capital pertenece total o parcialmente al Estado . Esta finalidad encuentra fundamento en el artículo 146 de la Constitución, que condena toda forma de corrupción y establece que, conforme a la ley, los funcionarios públicos están obligados a declarar sus bienes y justificar su origen antes y

después de haber finalizado sus funciones o cuando sean requeridos por la autoridad competente.

11.62. En esas atenciones, el medio empleado por el legislador guarda una estrecha relación con el fin perseguido, pues la presentación de la declaración jurada permite conocer el patrimonio de la persona obligada, verificar las variaciones producidas durante el ejercicio de sus funciones y requerir la justificación del origen de sus bienes. Asimismo, la carga impuesta se limita al suministro de información patrimonial, sin modificar las atribuciones que la persona ejerce dentro de la entidad de intermediación financiera, restringir las decisiones que puede adoptar en el desempeño de su cargo ni interferir con las atribuciones conferidas por el constituyente a la Junta Monetaria en el artículo 223 de la Constitución.

11.63. De igual manera, esta obligación no altera las condiciones bajo las cuales los bancos estatales participan en el mercado financiero, pues no modifica las operaciones que puede realizar, sus exigencias de capitalización, solvencia o liquidez, ni su capacidad para captar recursos, conceder financiamientos u ofrecer productos y servicios. La medida recae sobre el patrimonio personal de determinadas personas que participan en su dirección y administración, y no sobre los activos, las operaciones o la actividad comercial de la entidad. Por tanto, la norma no coloca a las empresas públicas de intermediación financiera en una situación de desventaja competitiva frente a los bancos de capital privado, con lo cual queda satisfecho el tercer requisito del test de igualdad.

11.64. En atención a lo expuesto, este tribunal concluye que, aunque los numerales 13 y 20 del artículo 2 de la Ley núm. 311 -14 establecen una obligación que no recae sobre quienes ejercen funciones equivalentes en los

bancos múltiples de capital privado, esta diferencia responde a una circunstancia objetiva y razonable. Esto se debe a que las personas obligadas ejercen funciones superiores de dirección, administración o gestión respecto de entidades cuyo capital pertenece total o parcialmente al Estado, lo que justifica que el legislador establezca a su cargo un deber reforzado de transparencia patrimonial, sin que ello implique, por sí solo, una alteración de las condiciones bajo las cuales las empresas públicas de intermediación financiera participan en el mercado financiero.

iv. Respecto de la proporcionalidad de la norma

11.65. Al respecto, los accionantes sostienen que las normas impugnadas producen una equiparación irrazonable entre las entidades públicas de intermediación financiera y los órganos y entes que integran la Administración pública, al someter a quienes participan en la dirección y administración de una empresa pública de intermediación financiera a un régimen de declaración jurada de patrimonio que no se aplica a quienes ejercen funciones equivalentes en entidades privadas del mismo sector. En ese sentido, alegan qu e la medida impone una carga adicional basada únicamente en la titularidad estatal del capital, pese a que dichas entidades desarrollan una actividad comercial y se encuentran sometidas al régimen de supervisión de la Administración monetaria y financiera, por lo que el trato diferenciado carecería de una justificación razonable.

11.66. Al respecto, los accionantes sostienen que las normas impugnadas producen una equiparación irrazonable entre las entidades públicas de intermediación financiera y los órganos y entes que integran la Administración pública, al someter a quienes participan en su dirección y administración de una empresa pública de intermediación financiera a un régimen de declaración

jurada de patrimonio que no se aplica a quienes ejercen funciones equivalentes en entidades privadas del mismo sector. En ese sentido, alegan que la medida impone una carga adicional basada únicamente en la titularidad estatal del capital, pese a que dicha s entidades desarrollan una actividad comercial y se encuentran sometidas al régimen de supervisión de la Administración monetaria y financiera , por lo que el trato diferenciado carecería de una justificación razonable.

11.67. Sobre este aspecto, el artículo 74.2 de la Constitución dispone que «solo por ley, en los casos permitidos por esta Constitución, podrá regularse el ejercicio de los derechos y garantías fundamentales, respetando su contenido esencial y el principio de razonabilidad». De esta disposición se desprende que la intervención del legislador sobre un derecho o interés constitucionalmente protegido no queda constitucionalmente justificada por el solo hecho de encontrarse prevista en una ley, sino que debe responder a una fina lidad constitucionalmente admisible, guardar una relación razonable con el objetivo que procura alcanzar, y respetar el contenido esencial del derecho.

11.68. Conviene precisar que, aunque el artículo 74.2 de la Constitución no menciona expresamente el principio de proporcionalidad, este constituye una herramienta hermenéutica de control derivada de la razonabilidad, útil para examinar la intensidad de las restricciones que las leyes imponen sobre derechos e intereses constitucionalmente protegidos. En ese sentido, una vez identificada la finalidad que tuvo el legislador para limitar un derecho fundamental, corresponde determinar si el medio empleado resulta adecuado para alcanzarla, si la restricción impuesta es necesaria para su consecución y si los beneficios derivados de la medida mantienen una relación proporcional con la afectación que produce.

11.69. En esa línea, este tribunal se ha apoyado en la jurisprudencia comparada para desarrollar el test de proporcionalidad. Por ejemplo, en la Sentencia TC/0276/19, este colegiado hizo referencia a la S TC 170/2013 del Tribunal Constitucional español, en la cual se estableció que, para determinar si una medida restrictiva de derechos supera dicho examen, debe comprobarse lo siguiente:

[…] para comprobar si una medida restrictiva de un derecho fundamental supera el juicio de proporcionalidad, es necesario constatar si cumple los tres siguientes requisitos o condiciones: si tal medida es susceptible de conseguir el objetivo propuesto (juicio de idoneidad); si, además, es necesaria, en el sentido de que no exista otra medida más moderada para la consecución de tal propósito con igual eficacia (juicio de necesidad); y, finalmente, si la misma es ponderada o equilibrada, por derivarse de ella más beneficios o ventajas para el interés general que perjuicios sobre otros bienes o valores en conflicto (juicio de proporcionalidad en sentido estricto). [STC 96/2012, del siete (7) de mayo, FJ 10; STC 14/2003, del veintiocho (28) de enero, FJ 9; y STC 89/2006, del veintisiete (27) de marzo, FJ 3]

11.70. En aplicación de esta metodología, y aunque el trato diferenciado establecido por los numerales 13 y 20 del artículo 2 de la Ley núm. 311 -14 ya fue considerado objetiva y razonablemente justificado, corresponde determinar si la obligación de presentar declaración jurada de patrimonio supera el test de proporcionalidad.

11.71. Para ello, este colegiado examinará, primero, si dicha medida resulta idónea para prevenir y detectar incrementos patrimoniales injustificados entre las personas obligadas; segundo, si es necesaria, por no existir otra medida

menos restrictiva que permita alcanzar esa finalidad con igual eficacia; tercero, si es proporcional en sentido estricto, esto es, si los beneficios que aporta a la transparencia patrimonial y a la prevención de la corrupción justifican la carga diferenciada impuesta respecto de quienes desempeñan funciones equivalentes en empresas privadas.

1. Juicio de idoneidad

11.72. En cuanto al primer elemento del test de proporcionalidad, la jurisprudencia comparada ha establecido que este procura verificar «si tal medida es susceptible de conseguir el objetivo propuesto». En el presente caso, este tribunal advierte que los numerale s 13 y 20 del artículo 2 de la Ley núm. 311-14 obligan a presentar declaración jurada de patrimonio a determinadas personas que ejercen funciones superiores de dirección, administración o gestión en bancos y empresas estatales, con el propósito de fortalec er la transparencia patrimonial y prevenir la corrupción entre quienes desempeñan dichas funciones respecto de entidades cuyo capital pertenece al Estado.

11.73. Esta finalidad encuentra fundamento en el artículo 146 de la Constitución, que condena toda forma de corrupción y dispone que, conforme a la ley, los funcionarios públicos deben declarar sus bienes y justificar su origen antes y después de haber finalizado sus funciones o cuando sean requeridos por la autoridad competente. A criterio de este colegiado, la medida resulta idónea para alcanzar dicha finalidad, pues la presentación de la declaración jurada permite conocer la composición del patrimonio de las personas obligadas, comprobar las variaciones producidas durante el ejercicio de sus funciones y requerir la justificación del origen de sus bienes, lo que contribuye a identificar posibles incrementos patrimoniales injustificados. Por tanto, las normas impugnadas superan el juicio de idoneidad.

2. Juicio de necesidad

11.74. En cuanto al segundo elemento del test de proporcionalidad, la jurisprudencia comparada ha establecido que este procura comprobar que «no exista otra medida más moderada para la consecución de tal propósito con igual eficacia». Al respecto, este colegiado advierte que los controles previstos en la Ley Monetaria y Financiera no constituyen una alternativa igualmente eficaz, pues se dirigen a verificar la experiencia e idoneidad de los directivos, su actuación dentro de la entidad, la gestión de los riesgos y el cumplimiento de la regulación financiera, pero no permiten examinar la composición, el origen y la evolución de su patrimonio personal.

11.75. Tampoco constituyen una alternativa igualmente eficaz los mecanismos internos de rendición de cuentas aplicables a las sociedades comerciales. Si bien quienes dirigen o administran empresas privadas pueden estar obligados a responder por su gestión ante lo s accionistas y órganos societarios correspondientes, conforme a los estatutos de cada empresa y a las normas aplicables, estos mecanismos procuran evaluar el desempeño de sus funciones y proteger los intereses de los titulares del capital, pero no permite n a los órganos públicos competentes verificar la evolución del patrimonio personal de quienes participan en la dirección o administración de una entidad cuyo capital pertenece al Estado.

11.76. De esta manera, la declaración jurada permite ejercer un control sobre el patrimonio personal de las personas obligadas que no puede alcanzarse con igual eficacia mediante los controles previstos en la Ley Monetaria y Financiera ni a través de los mecanism os societarios aplicables. Además, esta obligación se limita al suministro de información patrimonial ante los órganos legalmente competentes, sin restringir las atribuciones inherentes a los cargos de las

personas obligadas ni interferir con las decisiones empresariales que les corresponde adoptar. Por tanto, al no advertirse otra medida menos restrictiva que permita alcanzar con igual eficacia la finalidad perseguida, las normas impugnadas superan el juicio de necesidad.

3. Juicio de proporcionalidad en sentido estricto

11.77. Respecto del juicio de proporcionalidad en sentido estricto, esta sede estableció en la Sentencia TC/0276/19 que dicho estándar procura corroborar que la medida resulte ponderada o equilibrada, por derivarse de ella «más beneficios o ventajas para el interés general que perjuicios sobre otros bienes o valores en conflicto».

11.78. Al respecto, este colegiado advierte que la medida cuestionada permite conocer la composición del patrimonio de quienes ejercen funciones superiores de dirección, administración o gestión en empresas públicas de intermediación financiera, verificar las variaciones producidas en él durante el ejercicio de sus funciones y requerir la justificación del origen de sus bienes, lo que facilita la detección de posibles incrementos patrimoniales injustificados. Frente a estos beneficios, la carga impuesta se limita al deber personal de suministrar información patrimonial al órgano constitucional y legalmente competente.

11.79. En ese sentido, aunque dicha obligación no se impone a quienes desempeñan funciones equivalentes en entidades de capital privado, esta diferencia responde al hecho de que las personas comprendidas en las normas impugnadas participan en la dirección, administración o gestión de una entidad cuyo capital pertenece al Estado y, por tanto, se encuentran sujetas a un deber reforzado de transparencia.

11.80. Al ponderar los intereses involucrados, este tribunal comprueba que los beneficios que la declaración jurada aporta a la transparencia y a la prevención de la corrupción resultan superiores a la carga que supone para las personas obligadas suministrar info rmación sobre su patrimonio. En consecuencia, la medida mantiene una relación equilibrada con la importancia constitucional de la finalidad perseguida y supera el juicio de proporcionalidad en sentido estricto.

11.81. En virtud de estas consideraciones, este tribunal concluye que la obligación establecida por los numerales 13 y 20 del artículo 2 de la Ley núm. 311-14 supera el test de proporcionalidad, pues constituye una medida idónea y necesaria para alcanzar la finalidad perseguida, y los beneficios que aporta a la transparencia y a la prevención de la corrupción justifican la carga impuesta a las personas obligadas, siendo así razonable.

B. Sobre la alegada vulneración al artículo 223 de la Constitución

11.82. La parte accionante también sostiene que las disposiciones impugnadas vulneran el artículo 223 de la Constitución, al considerar que el régimen de declaraciones juradas de patrimonio permite a la Cámara de Cuentas intervenir en el ámbito de regulación y su pervisión de las entidades públicas de intermediación financiera, competencia que, a su juicio, corresponde a la Junta Monetaria como órgano superior del sistema monetario y financiero.

11.83. Sobre este aspecto, el artículo 223 de la Constitución dispone que «[l]a regulación del sistema monetario y financiero de la nación corresponde a la Junta Monetaria como órgano superior del Banco Central». Esta competencia comprende la regulación de las materias propias de dicho sistema y de las

condiciones bajo las cuales las entidades de intermediación financiera desarrollan sus operaciones.

11.84. En desarrollo de esta disposición constitucional, el artículo 1 de la Ley núm. 183-02 establece que la regulación del sistema monetario y financiero se lleva a cabo exclusivamente por la Administración monetaria y financiera y comprende la fijación de políticas, la reglamentación, ejecución, supervisión y aplicación de sanciones. A su vez, sus artículos 5 y 19 atribuyen a la Junta Monetaria la condición de órgano superior de la Administración monetaria y financiera y encomiendan a la Superintendencia de Bancos la supervisión de las entidades de intermediación financiera, con el propósito de verificar el cumplimiento de la ley y de las disposiciones reglamentarias aplicables.

11.85. Conforme fue establecido al examinar el medio anterior, los administradores, directivos y gerentes de las entidades públicas y privadas de intermediación financiera se encuentran sometidos a los controles previstos por la Ley Monetaria y Financiera y sus reglamentos de aplicación, así como bajo la supervisión de la Junta Monetaria, el Banco Central y la Superintendencia de Bancos. Sin embargo, la obligación de presentar declaración jurada establecida por los numerales 13 y 20 del artículo 2 de la Ley núm. 311 -14 no regula la actividad financiera desarrollada por dichas entidades, sino que recae personalmente sobre quienes ocupan d eterminados cargos de dirección y administración en bancos y empresas estatales.

11.86. En ese sentido, el hecho de que la Cámara de Cuentas sea el órgano encargado de recibir y verificar esas declaraciones no la convierte en autoridad reguladora o supervisora de las entidades públicas de intermediación financiera. Su intervención no incide sobre las operaciones realizadas por dichas entidades, sus niveles de solvencia, liquidez o capitalización, la administración de sus

riesgos ni las restantes condiciones bajo las cuales desarrolla su actividad económica. Su actuación se limita al control del patrimonio personal de las personas obligadas a declarar.

11.87. Esta delimitación también se desprende del artículo 21 de la Ley núm. 311-14, que obliga a las instituciones públicas y privadas del país a suministrar a la Cámara de Cuentas y a la Procuraduría General de la República las informaciones requeridas para la aplicación de dicha ley. La disposición establece, por tanto, un deber general de colaboración que no depende de la naturaleza pública o privada de la institución requerida y cuya finalidad consiste en obtener la información necesaria para comprobar las de claraciones juradas de patrimonio.

11.88. De este modo, cuando la Cámara de Cuentas requiere información a una entidad de intermediación financiera en virtud del referido artículo 21, no lo hace para evaluar su situación financiera, fiscalizar sus operaciones o verificar el cumplimiento de las nor mas sectoriales que regulan su actividad. El requerimiento se dirige a comprobar la composición, el origen y la evolución del patrimonio de la persona obligada a declarar, dentro de los límites y para los fines establecidos por la Ley núm. 311-14.

11.89. Por consiguiente, la actuación de la Cámara de Cuentas no desplaza ni sustituye las competencias atribuidas a la Junta Monetaria, al Banco Central y a la Superintendencia de Bancos. La Administración Monetaria y Financiera conserva la regulación y supervisión de las entidades de intermediación financiera en los términos establecidos en el artículo 223 de la Constitución, mientras que la Cámara de Cuentas ejerce el control patrimonial previsto por el articulo 2, numerales 13 y 20 de la Ley núm. 311 -14 sobre determinadas

personas que ocupan cargos de dirección y administración en bancos y empresas estatales.

11.90. En ese tenor, tampoco se configura la doble vigilancia alegada por los accionantes porque, aunque ambos mecanismos pueden recaer sobre una misma persona, lo hacen respecto de objetos distintos. Por un lado, mientras la Administración monetaria y financiera supervisa la actuación de las personas físicas en cuanto se relaciona con la dirección, administración y cumplimiento regulatorio de la entidad; por otra parte, la Cámara de Cuentas, en cambio, verifica el patrimonio personal de estas personas físicas y el origen de los bienes declarados por estas. De manera que la coexistencia de ambos controles no supone, por sí misma, una interferencia entre las competencias constitucionales atribuidas a la Junta Monetaria, el Banco Central o la Superintendencia de Bancos.

v. Sobre la presunción de constitucionalidad y conservación de las normas impugnadas

11.91. A mayor abundamiento, este tribunal ha sostenido que las disposiciones legales se presumen conformes con la Constitución mientras el órgano encargado del control de constitucionalidad no determine lo contrario. En ese sentido, mediante la Sentencia TC/0274 /13 se estableció que «en nuestro sistema constitucional prevalece el criterio de que una ley es constitucional hasta tanto el órgano encargado del control de la constitucionalidad se pronuncie en sentido contrario, de conformidad con la máxima in dubio pro legislatore». Esta presunción exige que la expulsión de una disposición legal se encuentre sustentada en una incompatibilidad clara y suficientemente acreditada con la Constitución.

11.92. De igual manera, el control de constitucionalidad no autoriza a esta jurisdicción a sustituir la opción normativa adoptada por el legislador por aquella que estime más conveniente. Sobre este aspecto, en la Sentencia TC/0950/24 se precisó que el criterio de oportunidad se encuentra, en principio, dentro del ámbito de configuración del legislador, en tanto depositario de la soberanía popular por representación, y que un proceder distinto implicaría inmiscuirse en sus atribuciones, con la consecuente afectación de los principios de soberanía popular y separación de los poderes públicos.

11.93. Esta deferencia hacia la obra del legislador no excluye el examen de las restricciones que las leyes puedan imponer sobre derechos e intereses constitucionalmente protegidos. Como fue establecido, la posibilidad de limitar determinados derechos no supone n ecesariamente la vulneración de una garantía constitucional, siempre que la medida respete su contenido esencial y resulte proporcional a la finalidad perseguida. En el presente caso, el examen realizado permitió comprobar que la obligación de presentar declaración jurada de patrimonio supera los juicios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto, sin hacer irreconocible el contenido del principio de igualdad ni alterar las condiciones protegidas por el artículo 221 de la Constitución.

11.94. En efecto, la obligación impugnada no incide sobre la regulación de tasas, la oferta de productos financieros, la captación de recursos, el otorgamiento de créditos, las exigencias de solvencia y liquidez, el gobierno corporativo ni las restantes operacion es propias de la actividad bancaria. Su alcance se limita a exigir información patrimonial a determinadas personas físicas por las funciones superiores de dirección, administración o gestión que ejercen respecto de bancos estatales y/o empresas públicas . Por consiguiente, no se advierte que esta medida produzca una afectación material a la iniciativa

económica privada, a la libre competencia o a las condiciones bajo las cuales las empresas públicas de intermediación financiera participan en el mercado.

11.95. En esas atenciones, la sola existencia de una obligación administrativa adicional que, por demás, recae sobre personas físicas no equivale, por sí misma, a una vulneración de derechos. Para que proceda la expulsión de las disposiciones impugnadas no basta con comprobar que existe una diferencia de trato, sino que debe demostrarse que esta afecta de manera efectiva un derecho, principio o competencia constitucional. Sin embargo, los accionantes no han acreditado que el deber personal de presentar declaración jurada de patrimonio coloque a las empresas públicas de intermediación financiera en desventaja competitiva frente a la banca privada, limite su capacidad de operación, incremente sus costos de participación en el mercado, perjudique a los usuarios del sistema financiero o interfiera con las competencias de los órganos que integran la Administración monetaria y financiera.

11.96. Ante la falta de demostración de una lesión constitucional concreta y suficiente, y tratándose de una medida adoptada por el legislador para fortalecer la transparencia patrimonial y prevenir la corrupción, corresponde preservar la vigencia de las disposiciones impugnadas. Esta decisión resulta compatible con la presunción de constitucionalidad de la ley, el principio de conservación de la norma y el respeto al margen de configuración reconocido al legislador democrático.

11.97. Por las razones expuestas, este tribunal constitucional rechaza la presente acción directa de inconstitucionalidad, presentada por los señores Edward Tavarez Almonte y Victoria J. Guzmán Vargas contra el artículo 2, numerales 13, 20, 21 y 33, así como del artículo 21 de la Ley núm. 311-14, que instituye el Sistema Nacional Autorizado y Uniforme de Declaraciones Juradas

de Patrimonio de los Funcionarios y Servidores Públicos, del once (11) de agosto de dos mil catorce (2014), por no haberse configurado vulneración de los artículos 219, 221 y 223 de la Constitución, ni por haberse demostrado su inconstitucionalidad a la luz del precedente fijado en la Sentencia TC/0944/23, tal como se hace constar en el dispositivo.

Esta decisión, aprobada por los jueces del tribunal, fue adoptada por la mayoría requerida. No figuran los magistrados José Alejandro Ayuso, Fidias Federico Aristy Payano y Manuel Ulises Bonnelly Vega, en razón de que no participaron en la deliberación y votación de la presente sentencia por causas previstas en la ley. Figuran incorporados los votos salvados de los magistrados Alba Luisa Beard Marcos, Army Ferreira y Amaury A. Reyes Torres.

Por las razones y motivos de hecho y de derecho anteriormente expuestos, el Tribunal Constitucional DECIDE:

PRIMERO: ACOGER el pedimento incidental formulado por la Cámara de Cuentas de la República Dominicana y, por tanto, la EXCLUYE de la presente acción directa de inconstitucionalidad interpuesta por los señores Edward Tavarez Almonte y Victoria J. Guzmán Vargas contra el artículo 2, numerales 13, 20, 21 y 33, y del artículo 21 de la Ley núm. 311-14, que instituye el Sistema Nacional Autorizado y Uniforme de Declaraciones Juradas de Patrimonio de los Funcionarios y Servidores Públicos, del once (11) de agosto de dos mil catorce (2014), de conformidad con los motivos expuestos.

SEGUNDO: DECLARAR buena y valida, en cuanto a la forma, la acción directa de inconstitucionalidad interpuesta por los señor es Edward Tavarez Almonte y Victoria J. Guzmán Vargas contra el artículo 2, numerales 13, 20,

21 y 33, así como el artículo 21 de la Ley núm. 311-14, que instituye el Sistema Nacional Autorizado y Uniforme de Declaraciones Juradas de Patrimonio de los Funcionarios y Servidores Públicos, del once (11) de agosto de dos mil catorce (2014), por los motivos expuestos.

TERCERO: RECHAZAR, en cuanto al fondo, la acción directa de inconstitucionalidad interpuesta por los señores Edward Tavarez Almonte y Victoria J. Guzmán Vargas y, en consecuencia, DECLARAR conforme con la Constitución de la República Dominicana el artículo 2, numerales 13, 20, 21 y 33, así como el artículo 21 de la Ley núm. 311 -14, que instituye el Sistema Nacional Autorizado y Uniforme de Declaraciones Juradas de Patrimonio de los Funciona rios y Servidores Públicos, del once (11) de agosto de dos mil catorce (2014), por los motivos expuestos.

CUARTO: DECLARAR el presente procedimiento libre de costas, de conformidad con las disposiciones del artículo 7.6 de la Ley núm. 137 -11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, del trece (13) de junio de dos mil once (2011).

QUINTO: ORDENAR que la presente sentencia sea comunicada por Secretaría, para su conocimiento y fines de lugar, a los señores Edward Tavarez Almonte y Victoria J. Guzmán Vargas, el Senado de la República Dominicana, la Cámara de Diputados de la República Dominicana, la Procuraduría General de la República Dominicana y a la Cámara de Cuentas de la República Dominicana.

SEXTO: DISPONER que la presente decisión sea publicada en el Boletín del Tribunal Constitucional.

Aprobada: Napoleón R. Estévez Lavandier, presidente; Miguel Valera Montero, primer sustituto; Eunisis Vásquez Acosta, segunda sustituta; Alba Luisa Beard Marcos, jueza; Sonia Díaz Inoa, jueza; Army Ferreira, jueza; Domingo Gil, juez; Amaury A. Reyes Torres, juez; María del Carmen Santana de Cabrera, jueza; José Alejandro Vargas Guerrero, juez.

VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA ALBA LUISA BEARD MARCOS

Con el debido respeto al criterio mayoritario desarrollado en esta sentencia y de acuerdo a la opinión que sostuvimos en la deliberación, en ejercicio del derecho previsto en el artículo 186 de la Constitución y de las disposiciones del artículo 30, de la Ley núm. 137 -11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, presentamos un voto salvado, fundado en las razones que expondremos a continuación:

1. El caso tiene su origen en una acción directa de inconstitucionalidad interpuesta por los señores Edward Tavarez Almonte y Victoria J. Guzmán Vargas mediante instancia depositada el nueve (9) de febrero del dos mil veintiséis (2026). Dicha instancia tiene por objeto la declaración de inconstitucionalidad del artículo 2, numerales 13, 20, 21 y 33, así como del artículo 21 de la Ley núm. 311-14, que instituye el Sistema Nacional Autorizado y Uniforme de Declaraciones Juradas de Patrimonio de los Funcionarios y Servidores Públicos, del once (11) de agosto de dos mil catorce (2014). Estas disposiciones establecen lo siguiente:

Artículo 2.- Funcionarios obligados a declarar. Quedan obligados a presentar declaraciones juradas de patrimonio los funcionarios siguientes:

[…]

13. Los administradores y gerentes de bancos estatales.

[…]

20. Los presidentes, vicepresidentes, superintendentes y administradores de empresas estatales.

[…]

21. Los miembros de consejos de administración de órganos autónomos del Estado.

[…]

33. Los funcionarios de cualquier otra institución autónoma, centralizada o descentralizada del Estado que sea creada en el futuro y que administre fondos públicos.

[…]

Artículo 21. - Obligación de informar. Las instituciones públicas y privadas del país, en la persona de su titular, están en la obligación de suministrar a la Cámara de Cuentas de la República Dominicana y a la Procuraduría General de la República toda la información requerida para los fines de la aplicación de la presente ley en un plazo máximo de diez (10) días; en caso contrario, se impondrán las sanciones que correspondan y podrán ser perseguidos por obstrucción de justicia y

sancionados con las penas de un mes a un año de prisión y multa de dos a tres salarios.

2. Apoderado de la cuestión, este Tribunal Constitucional, mediante la presente sentencia, decidió rechazar la acción directa de inconstitucionalidad y declarar conforme con la Constitución de la República Dominicana el artículo 2, numerales 13, 20, 21 y 33, así como el artículo 21 de la Ley núm. 311 -14, que instituye el Sistema Nacional Autorizado y Uniforme de Declaraciones Juradas de Patrimonio de los Funcionarios y Servidores Públicos, del once (11) de agosto de dos mil catorce (2014). Todo ello, en esencia, sobre la base de las siguientes razones:

11.76. Respecto del juicio de proporcionalidad en sentido estricto, esta sede estableció en la Sentencia TC/0276/19 que dicho estándar procura corroborar que la medida resulte ponderada o equilibrada, por derivarse de ella «más beneficios o ventajas para el interés general que perjuicios sobre otros bienes o valores en conflicto».

11.77. Al respecto, este colegiado advierte que la medida cuestionada permite conocer la composición del patrimonio de quienes ejercen funciones superiores de dirección, administración o gestión en empresas públicas de intermediación financiera, verificar las variaciones producidas en él durante el ejercicio de sus funciones y requerir la justificación del origen de sus bienes, lo que facilita la detección de posibles incrementos patrimoniales injustificados. Frente a estos beneficios, la carga impuesta se limita al deber personal de suministrar información patrimonial al órgano constitucional y legalmente competente.

11.78. En ese sentido, aunque dicha obligación no se impone a quienes desempeñan funciones equivalentes en entidades de capital privado, esta diferencia responde al hecho de que las personas comprendidas en las normas impugnadas participan en la dirección, administración o gestión de una entidad cuyo capital pertenece al Estado y, por tanto, se encuentran sujetas a un deber reforzado de transparencia.

11.79. Al ponderar los intereses involucrados, este tribunal comprueba que los beneficios que la declaración jurada aporta a la transparencia y a la prevención de la corrupción resultan superiores a la carga que supone para las personas obligadas suministr ar información sobre su patrimonio. En consecuencia, la medida mantiene una relación equilibrada con la importancia constitucional de la finalidad perseguida y supera el juicio de proporcionalidad en sentido estricto.

11.80. En virtud de estas consideraciones, este tribunal concluye que la obligación establecida por los numerales 13 y 20 del artículo 2 de la Ley núm. 311 -14 supera el test de proporcionalidad, pues constituye una medida idónea y necesaria para alcanzar l a finalidad perseguida, y los beneficios que aporta a la transparencia y a la prevención de la corrupción justifican la carga impuesta a las personas obligadas, siendo así razonable.

3. Vistas las motivaciones esenciales previamente expuestas, si bien estamos conformes con que las disposiciones legales objeto de impugnación sean declaradas conforme con la Constitución, aprovechamos la ocasión para hacer una aclaración que se omite en la presente decisión respecto a la naturaleza del capital, acciones, monto y representación del Banco de Reservas de la

República Dominicana -Banco Múltiple. Al respecto, se hacen las siguientes declaraciones:

11.56. En lo que respecta al segundo requisito, relativo a determinar si el trato diferenciado responde a una razón objetiva y razonable, este colegiado considera que la diferencia establecida por los numerales 13 y 20 del artículo 2 de la Ley núm. 311 -14 no procura imponer a las entidades públicas de intermediación financiera un régimen distinto para el desarrollo de su actividad económica. El trato diferenciado responde al hecho de que las personas obligadas ejercen funciones de dirección, administración o gestión dentro de bancos estatales cuyo capital pertenece total o parcialmente al Estado dominicano, razón por la cual el legislador estableció a su cargo un deber reforzado de transparencia patrimonial, en aplicación del artículo 146 de la Constitución.

11.57. Esta circunstancia resulta constitucionalmente relevante, aun cuando determinadas entidades públicas de intermediación financiera se autofinancien y no dependan de asignaciones provenientes del Presupuesto General del Estado. En el caso del Banco de Reservas, por ejemplo, los artículos 8 y 9 de la Ley núm. 13 -24 establecen que su capital, ascendente a treinta y nueve mil millones de pesos dominicanos (RD$39,000,000,000.00), fue totalmente suscrito y pagado por el Estado domin icano, al cual corresponde, además, la propiedad exclusiva de las acciones que lo representan. Por tanto, quienes participan en la dirección y administración de dicha entidad intervienen, conforme a sus respectivas atribuciones, en la gestión de una inversión perteneciente al Estado, circunstancia que no se presenta

respecto de quienes ejercen funciones equivalentes en entidades privadas de intermediación financiera.

4. Como correctamente reconoce la sentencia, el Banco de Reservas de la República Dominicana -Banco Múltiple es una entidad pública de intermediación financiera cuya participación accionaría pertenece exclusivamente al Estado dominicano. La Ley núm. 13-24, Orgánica del Banco de Reservas de la República Dominicana -Banco Múltiple, mantuvo al Estado como único propietario de las acciones de la entidad.

5. Ahora bien, entendemos necesario precisar que esta circunstancia no debe ser presentada únicamente como una cuestión relativa al origen o titularidad del capital de la entidad. Lo jurídicamente relevante, para los fines del presente proceso constitucional, es que las acciones que representan dicho capital constituyen una participación patrimonial perteneciente al Estado y, por consiguiente, integran el patrimonio público.

6. Dicho de otro modo, que el Banco de Reservas desarrolle su actividad bajo las reglas propias de una entidad de intermediación financiera y que opera en condiciones de competencia con las demás entidades del sistema financiero no altera la titularidad pública de su capital accionario. Que una entidad pública se autofinancie, genere sus propios ingresos o no dependa de trasferencias provenientes del Presupuesto General del Estado no determina, por sí sola, que los bienes y derechos que integran su patrimonio dejen de tener naturaleza pública.

7. Por ello, aun cuando el Banco de Reservas desarrolle actividades sometidas a la regulación bancaría y financiera y se encuentre sujeto a reglas destinadas a garantizar condiciones de competencia en el mercado, la titularidad

estatal de las acciones permanece incólume. De ahí que quienes ejercer funciones de dirección y administración en la entidad no gestionen exclusivamente intereses corporativos de naturaleza privada, sino que, dentro del ámbito de sus respectivas competencias, intervienen en la administración de una participación patrimonial cuya titularidad corresponde al Estado.

8. Esta consideración permite comprender con mayor precisión la razón constitucional que justifica la obligación de presentar declaraciones juradas de patrimonio impuesta por los numerales 13 y 20 del artículo 2 de la Ley núm. 311-14. Su fundamento se encuentra en la especial relación que existe entre el ejercicio de determinadas funciones de dirección y administración y la gestión de un patrimonio cuya titularidad corresponde al Estado.

9. Esta conclusión encuentra, además, fundamento directo en el artículo 146 de la Constitución, que no se limita a proscribir la apropiación de fondos públicos. Además, establece un régimen constitucional de prevención y control de la corrupción en el ejercic io de las funciones públicas. Al respecto, la disposición establece lo siguiente:

Artículo 146.- Proscripción de la corrupción. Se condena toda forma de corrupción en los órganos del Estado. En consecuencia:

1) Será sancionada con las penas que la ley determine, toda persona que sustraiga fondos públicos o que prevaliéndose de sus posiciones dentro de los órganos y organismos del Estado, sus dependencias o instituciones autónomas, obtenga para sí o para tercer os provecho económico;

2) De igual forma será sancionada la persona que proporcione ventajas a sus asociados, familiares, allegados, amigos o relacionados;

3) Es obligatoria, de acuerdo con lo dispuesto por la ley, la declaración jurada de bienes de las y los funcionarios públicos, a quienes corresponde siempre probar el origen de sus bienes, antes y después de haber finalizado sus funciones o a requerimiento de autoridad competente;

4) A las personas condenadas por delitos de corrupción les será aplicada, sin perjuicio de otras sanciones previstas por las leyes, la pena de degradación cívica, y se les exigirá la restitución de lo apropiado de manera ilícita;

5) La ley podrá disponer plazos de prescripción de mayor duración que los ordinarios para los casos de crímenes de corrupción y un régimen de beneficios procesales restrictivo.

10. En este sentido, consideramos que la obligación de presentar declaración jurada de patrimonio de quienes ejercen funciones de dirección, administración o gestión en el Banco de Reservas constituye una manifestación concreta del mandato constitución de prevención de la corrupción conte nido en el artículo 146 de la Constitución.

CONCLUSIÓN:

11. En definitiva, compartimos la decisión de rechazar la acción directa de inconstitucionalidad y declarar conforme con la Constitución de la República Dominicana el artículo 2, numerales 13, 20, 21 y 33, así como el artículo 21 de

la Ley núm. 311-14, que instituye el Sistema Nacional Autorizado y Uniforme de Declaraciones Juradas de Patrimonio de los Funcionarios y Servidores Públicos, del once (11) de agosto de dos mil catorce (2014). No obstante, consideramos necesario precisar que la justificación constitucional de la obligación de declarar no descansa únicamente en la condición estatal de las entidades concernidas, sino, de manera particularmente relevante, en la naturaleza pública del patrimonio cuya gestión se encuentra confiada a quienes ejercen funciones de dirección, administración y gestión en ellas.

12. En el caso del Banco de reservas de la República Dominicana -Banco Múltiple, el Estado dominicano es propietario exclusivo de las acciones que representan su capital. El hecho de que dicha entidad posea personalidad jurídica y desarrolle actividades sometid as a las reglas de la intermediación financiera o se autofinancie mediante los ingresos derivados de su actividad no transforma la naturaleza de esa participación patrimonial ni la convierte en un activo privado. La autonomía jurídica y financiera de una e ntidad pública no supone la privatización del patrimonio estatal que le ha sido confiado.

13. Por consiguiente, quienes participan en la dirección y administración del Banco de reservas de la República Dominicana -Banco Múltiple intervienen, dentro del ámbito de sus respectivas competencias, en la gestión de una participación patrimonial pertenecien te al Estado y, por ello, se encuentran sujetos a un deber reforzado de transferencia y rendición de cuentas. La obligación de presentar declaración jurada de patrimonio constituye así una manifestación concreta del mandato constitución contenido en el art ículo 146 de la Constitución, que impone a los funcionarios públicos la obligación de declarar sus bienes y probar el origen de su patrimonio.

Alba Luisa Beard Marcos, jueza

VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA ARMY FERREIRA

1. Ejerciendo las facultades conferidas por los artículos 186 de la Constitución de la República 16 y 30 de la Ley núm. 137 -11 Orgánica del Tribunal Constitucional y de los procedimientos constitucionales 17, con el mayor respeto, presento mi voto salvado en la sentencia que antecede, mediante la cual se rechaza la acción directa de inconstitucionalidad de la especie. Presento esta postura porque en el párrafo 11.24 se afirma que el Banco de Reservas de la República Dominicana es una « empresa pública de intermediación financiera». En efecto, textualmente fue precisado lo siguiente:

«11.24. Aunque en la Sentencia TC/0944/23 se varió el precedente anterior respecto del sometimiento del Banco de Reservas al régimen general de transparencia y publicidad previsto en la Ley núm. 200 -04, este colegiado mantuvo la idea de que dicha entidad, como una empresa pública de intermediación financiera que desarrolla una actividad esencialmente comercial y lucrativa, está sujeta al régimen legal del sistema monetario y financiero».

2. Considero que dicha calificación puede generar una innecesaria ambigüedad respecto de la naturaleza jurídica de esa entidad, especialmente cuando la propia decisión, en el párrafo 11.23, reconoce que el Banco de Reservas de la República Dominicana constituye «una sociedad comercial con capital accionario estatal dedicada a la prestación del servicio privado de

16 Artículo 186. El Tribunal Constitucional estará integrado por trece miembros y sus decisiones se adoptarán con una mayoría calificada de nueve o más de sus miembros. Los jueces que hayan emitido un voto disidente podrán hacer valer sus motivaciones en la decisión adoptada. 17 Artículo 30.- Obligación de Votar. Los jueces no pueden dejar de votar, debiendo hacerlo a favor o en contra en cada oportunidad. Los fundamentos del voto y los votos salvados y disidentes se consignarán en la sentencia sobre el caso decidido.

intermediación financiera bajo el canon del sistema monetario y financiero vigente»18 y, más adelante, en el párrafo 11.41 precisa expresamente que dicha entidad « no constituye una institución autónoma, centralizada o descentralizada de la Administración Pública». Desde mi punto de vista, lo que debió hacerse era precisar que la titularidad estatal de su capital, por sí sola, no es una circunstancia para que dicha entidad se convierte en un ente de la Administración Pública, ni implica desconocer el régimen juríd ico especial derivado de la actividad de intermediación financiera que desarrolla.

3. Resalto que esta precisión no altera mi conformidad con los demás argumentos y dispositivo de la sentencia, ya que la obligación de presentar declaración jurada examinada en la acción directa de inconstitucionalidad recae personalmente sobre determinados d irectivos y administradores por su intervención en la gestión de capital perteneciente al Estado y no resulta como una consecuencia de considerar al Banco de Reservas de la República Dominicana como ente de la Administración Pública. Esta aclaración, además, permite preservar adecuadamente el alcance de la Sentencia TC/0944/23 y el régimen especial que corresponde a la actividad de intermediación financiera ejecutada.

Army Ferreira, jueza

18 Ver párrafo 11.23 de la sentencia objeto del presente voto.

VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO AMAURY A. REYES TORRES

En el ejercicio de nuestras facultades constitucionales y legales, y específicamente las previstas en los artículos 186 de la Constitución de la República y 30 de la Ley núm. 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, de trece (13) de junio de dos mil once (2011), salvamos nuestro voto. Aunque concurrimos con la mayor parte del desarrollo argumentativo y el dispositivo de la sentencia dictada, en el sentido de que la Ley núm. 311 -14 es constitucional, se debió armonizar la interpretación sistemática de la Ley núm. 311-14, en conjunto con la Ley núm. 183-02 Monetaria y Financiera y la Ley Orgánica del Banco de Reservas para evitar una contradicción entre regímenes jurídicos distintos cuando los bancos estatales realicen intermediación financiera en el contexto de la Ley núm. 183- 02. En consecuencia, salvamos nuestro voto, separándonos de las consideraciones contenidas en los párrafos 11.51; 11.56; 11.57; 11.58; 11.59; 11.60; 11.61; 11.62; 11.63; 11.75; 11.77; 11.84; 11.85; 11.86; 11.87; 11.88; 11.89; 11.93; y 11.94.

***

1. La parte accionante, señores Edward Tavarez Almonte y Victoria J. Guzmán Vargas, sometieron la presente acción directa de inconstitucionalidad contra el artículo 2, numerales 13, 20, 21 y 33, así como del artículo 21 de la Ley núm. 311-14, que instituye el Sistema Nacional Autorizado y Uniforme de Declaraciones Juradas de Patrimonio de los Funcionarios y Servidores Públicos, del once (11) de agosto de dos mil catorce (2014); disposiciones que disponen lo siguiente:

Artículo 2. Funcionarios obligados a declarar. Quedan obligados a presentar declaraciones juradas de patrimonio los funcionarios siguientes:

[…]

13. Los administradores y gerentes de bancos estatales.

[…]

20. Los presidentes, vicepresidentes, superintendentes y administradores de empresas estatales.

[…]

21. Los miembros de consejos de administración de órganos autónomos del Estado.

[…]

33. Los funcionarios de cualquier otra institución autónoma, centralizada o descentralizada del Estado que sea creada en el futuro y que administre fondos públicos.

[…]

Artículo 21. Obligación de informar. Las instituciones públicas y privadas del país, en la persona de su titular, están en la obligación de suministrar a la Cámara de Cuentas de la República Dominicana y a la

Procuraduría General de la República toda la información requerida para los fines de la aplicación de la presente ley en un plazo máximo de diez (10) días; en caso contrario, se impondrán las sanciones que correspondan y podrán ser perseguidos por obstrucc ión de justicia y sancionados con las penas de un mes a un año de prisión y multa de dos a tres salarios.

2. La mayoría concluyó, en buen derecho, que las disposiciones de las mismas son conforme a la Constitución. Sin embargo, como la mayoría optó por hacer aseveraciones relacionadas a bancos estatales regulados por la Ley núm. 183-02 Monetaria y Financieras, respetuosamente, consideramos que se produce una distorsión del sistema monetario y financiero en perjuicio de las reglas particulares de dicho régimen al no distinguirlos de los bancos estatales que no realizan intermediación bajo la Ley núm. 183 -02. De allí que debo apartarme de las consideraciones del tribunal de extender el régimen jurídico de la Ley núm. 311 -14, dedicadas a funcionarios y servidores públicos, a servidores del régimen monetaria y fin anciero por el solo hecho de que la propiedad de dicha entidad de intermediación financiera sea de propiedad estatal.

I

4. La interpretación planteada por la mayoría en los párrafos 11.51; 11.56; 11.57; 11.58; 11.59; 11.60; 11.61; 11.62; 11.63; 11.75; 11.77; 11.84; 11.85; 11.86; 11.87; 11.88; 11.89; 11.93; y 11.94. no resulta de una lectura adecuada de las leyes 183-02, 311-14 y 13-24 (A). En dado caso, la Ley núm. 311-14 no solo no incide en el ámbito de aplicación de la Ley núm. 183 -02, quedó desplazada por la Ley núm. 13-24 (B).

A

5. La Ley núm. 311 -14, que instituye el Sistema Nacional Autorizado y Uniforme de Declaraciones Juradas de Patrimonio de los Funcionarios y Servidores Públicos resulta aplicable, entre otros, a bancos estatales. Pero, no resulta aplicables a las entidades públicas de intermediación financiera que están bajo un régimen especial: la Ley núm. 183 -02 Monetaria y Financiera y sus leyes orgánicas. En efecto, cuando se trata de bancos estatales es pertinente distinguir entre bancos estatales generales y aquellos bancos que operan como entidades de intermediación financiera; en otros términos, los bancos estatales que funcionan bajo la Ley núm. 183 -02 y aquellos que funcionan bajo un régimen distinto a esta; no son equiparables ni considerados funciones o servicios públicos en el sentido que se propone la Ley núm. 311-14, no resulta aplicable al régimen de remuneraciones y beneficios de las entidades pú blicas de intermediación financiera sujetas a la Ley Monetaria y Financiera y a sus respectivas leyes orgánicas, cuando estas dispongan un régimen especial, como ocurre con el Banco de Reservas. En otras palabras, ni al presidente ejecutivo ni a los demás miembros les aplica.

6. La Ley núm. 311-14 constituye una norma de derecho público cuya propia estructura reconoce excepciones derivadas de regímenes especiales que no se equiparan a funcionarios y servidores públicos. En el caso de las entidades públicas de intermediación financ iera, la Ley núm. 183 -02 Monetaria y Financiera, junto con sus leyes orgánicas particulares, establece un marco normativo diferenciado que no fue modificado por la Ley núm. 311-14. Esto se desprende de los artículos 2 19, 620 y 721 de la Ley núm. 311 -14, que encuentra

19 Sobre los funcionarios obligados a declarar 20 Declaración de finalización 21 Obligación de informar

ya reafirmado por los artículos 3522 y 7323 de la Ley núm. 183-02 Monetaria y Financiera, que disponen que dichas entidades estarán sujetas tanto a esa ley como a sus respectivas leyes orgánicas en los aspectos derivados de su naturaleza pública. En particular, la propia Ley Monetaria y Financiera establece que la regulación y supervisión de estas instituciones corresponde a la Administración Monetaria y Financiera y ordena la adopción de un régimen especial para ellas.

7. El caso del Banco de Reservas ilustra claramente esta situación y que la excluye del ámbito público en todo el sentido de la palabra; de hecho, esto es respaldado por una buena parte de los motivos presentados por la mayoría. Conforme a la Ley núm. 13 -24, Orgánica del Banco de Reservas y a la Ley núm. 183-02, el banco opera bajo un régimen especial propio de las entidades públicas de intermediación financiera; ciertamente es un banco estatal, pero, es un banco estatal con un régimen propio por operar como u na entidad de intermediación financiera como sus pares privados porque realiza intermediación financiera. En efecto, la Ley núm. 13-24 Orgánica del Banco de Reservas de la República Dominicana – Banco Múltiple, la cual derogó y sustituyo la Ley núm.6133, del 17 de diciembre de 1962, a partir de la referida ley el banco pasó a denominarse como un banco múltiple, como empresa de intermediación financiera, pero propiedad del Estado dominicano con patrimonio propio, personalidad jurídica y con facultad para con tratar, demandar y ser demandado en su propio nombre; lo que implicó que todas las prerrogativas sobre exenciones fiscales, limitaciones y privilegios fueron suprimidas.

22 Régimen Jurídico 23 De las Entidades Pública de Intermediación Financiera.

8. A esto se suma que ejercer funciones exclusivas bajo la Ley núm. 183-02 Monetaria y Financiera (Ley núm. 13 -24, artículo 6; artículo 10), es decir, se trata de servicios propias de la intermediación financiera. En efecto, anterior a la Ley núm. 13-24, este tribunal ya se había referido a la naturaleza del Banco de Reservas; en su Sentencia TC/0944/2324 indico lo siguiente:

11.2.1.15 […] el Banco de Reservas, a la luz del régimen de derecho público no debe ser considerado como un ente público, ya que no tiene ninguna competencia ni prerrogativa pública ni realiza acciones que constituyan, propiamente, una función de la Administración Pública, sino que se trata de una sociedad comercial con capital accionario estatal dedicada a la prestación del servicio privado de intermediación financiera bajo el canon del sistema monetario y financiero vigente. Dicho de otro modo, la actividad a la que se de dica el Banco de Reservas ─en tanto entidad pública de intermediación financiera─ es de tipo esencialmente comercial y lucrativo, y, por tanto, incompatible con los rasgos que esboza la personalidad de derecho público desprendida del artículo 42 de la Ley núm. 247-12.

9. La referida sentencia también dispuso que:

11.2.1.17 […] el Banco de Reservas no cumple con las condiciones propias de los entes y órganos públicos que ejercen u ostentan potestades administrativas, dictando actos administrativos y gozando de los privilegios o prerrogativas comunes a estos sujetos de derecho público, como habitualmente son la autotutela y la inembargabilidad, entre otros. (Negrita y subrayado nuestro)

24 De fecha veintisiete (27) de diciembre de dos mil veintitrés (2023)

11.2.1.18 Adicionalmente, en los términos exigidos por el artículo 52 de la Ley núm. 247 -12, el Banco de Reservas, en su condición de entidad de intermediación financiera, no se encuentra subordinado a ningún ministerio que rija las políticas públicas afines a su misión y competencias, ya que todo lo inherente a su fuero lo rigen su ley orgánica núm. 6133 y la Ley núm. 183 -02, al tiempo que su actividad queda bajo la supervisión y control de la autoridad monetaria y financiera que es totalmente independiente de la administración del Estado, en tanto que no es ni pertenece a ninguno de los ministerios existentes. (Negrita y subrayado nuestro)

10. En efecto, la Ley núm. 13-24, en sus artículos 6 y 7, dispone:

Artículo 6. Función exclusiva. El Banco, como entidad pública de intermediación financiera, tiene como función exclusiva ofrecer servicios y realizar operaciones, conforme a las disposiciones de la Ley Monetaria y Financiera y sus normas de aplicación para los bancos múltiples. (Negrita y subrayado nuestro)

Artículo 7. Sujeción normativa. El Banco estará sujeto a las disposiciones de la presente ley, la Ley Monetaria y Financiera, Ley del Mercado de Valores y sus normas de aplicación, y de manera supletoria, las disposiciones de la Ley General de Sociedades Comerciales y Empresas Individuales de Responsabilidad Limitada No.479-08, y sus modificaciones.

Párrafo. Al Banco no le serán aplicables, ni principal ni supletoriamente, las normas generales o especiales relativas al sector público o a las instituciones públicas, salvo aquellas que lo dispongan

de modo expreso o las previstas por esta ley . (Negrita y subrayado nuestro)

11. Como consecuencia de lo anterior se derivan dos conclusiones claves. Primera, el Banco como entidad de intermediación financiera, tiene como función exclusiva ofrecer servicios y operar sujeto a las disposiciones de la Ley Monetaria y Financiera, la Ley de l Mercado de Valores y por ende a la normativa aplicable para los bancos múltiples; como también, está sujeto de forma supletoria, a las disposiciones de la Ley General de Sociedades Comerciales y Empresas Individuales de Responsabilidad Limitada núm. 479 - 08 y sus modificaciones. Por lo que, como entidad de intermediación financiera no le es aplicable, ni principal ni supletoriamente, las normas generales o especiales relativas al sector público o a las instituciones públicas ( Vid. Ley núm. 13-24: Artículo 6 y 7).

12. Segunda, la propia ley excluye la aplicación de cualquier legislación aplicable al sector público, a menos que no sea de manera expresa, o bien que se derivan de la misma ley. Esto se fortalece por el hecho de que el artículo 45 de la Ley núm. 13 -24 dispon e que se deroga «cualquier disposición legal o reglamentaria que le sea contraria a la presente ley». Dada la interpretación asumida por la mayoría, la misma es contralegem y se deriva en una irrazonabilidad al extender un régimen jurídico a un ámbito especial cuyo texto favorece lo contrario a lo que dispone la Ley núm. 311 -12. Si el legislado hubiese querido someter a los miembros del consejo de administración del Banco de Reservas, lo hubiese indicado expresamente; la redacción del artículo 7 de la Ley núm. 13 -24, de hecho, revela la falta de interés en subordinar al consejo de administración a un régimen de derecho público que se deriva de la Ley núm. 311-14.

13. Ahora, de no haberse adecuado el Banco de Reservas de la República Dominicana o el BANDEX al régimen monetaria y financiera, y el primero no hubiese tenido una nueva ley orgánica, el razonamiento expuesto por la mayoría sería impecable. Lamentablemente, al no implicarse con la Ley núm. 183 -02, junto con la Ley núm. 13 -24, la interpretación sostenida distorsiona lo que se prevé expresamente en la segunda ley indicada y, como no es cuestionada en inconstitucionalidad, goza de la presunción de constitucionalidad y, por ende, de plena eficacia.

14. En resumen, bajo el razonamiento que se deriva de los artículos 6 y 7 de la Ley núm. 13 -24, Orgánica del Banco de Reservas, sus actividades no están sujetas al esquema presupuestario ordinario de la Administración Pública, no recibe asignaciones presupuestarias regulares del Estado y el régimen aplicable a su presidente ejecutivo no se encuentra regido por la Ley núm. 41 -08 de Función Pública ni por la Ley núm. 247 -12 de Administración Pública. En consecuencia, las remuneraciones y beneficios, así como sus privilegios y potestades, de sus autoridades se determinan conforme a las normas internas y al régimen especial previsto por su marco regulatorio. De allí que las motivaciones expuestas por la mayoría, al incorporar a las entidades públicas de intermediación financiera bajo la Ley núm. 311 -14, no solo es irrazonable, por igual contralegem o contrario a lo dispuesto por el legislador.

B

15. Otro argumento, que pudiera esbozarse a favor de la argumentación de la mayoría, es que la Ley núm. 311-14 desplaza la Ley núm. 183-02 Monetaria y Financiera en cuanto al régimen jurídico adicional aplicable a las entidades públicas de intermediación Finan ciera; así como la Ley núm. 311 -14 aplica

incluso con la Ley núm. 13 -24 Orgánica del Banco de Reservas. Ambos argumentos no prosperan bajo el parámetro de la solución de antinomias.

16. Ciertamente, ante conflictos entre el criterio de especialidad y cronológico, en general, la ley general no deroga a la ley especial a menos que lo indique expresamente. Sin embargo, hay dos matices a tomar en cuenta. Primero, la ley general no deroga a la especial posterior porque se corresponde en un ámbito de derogación de la segunda respecto a la primera donde debe prevalecer. Segundo, la ley general posterior no deroga a la especial anterior a menos que no quede ningún ámbito de aplicación o lo diga expresamente.

17. De cara a la relación entre la Ley núm. 183 -02 y la Ley núm. 311 -14, estamos en el segundo caso. Para la Corte Constitucional Italiana (Sentenzza 29/1976), no es verdad que exista una prevalencia del aforismo que la ley posterior general no deroga a la ant erior especial ( Véase, en general, Ruiz Manero, 2015: 60-6325). En efecto:

En la hipótesis de la sucesión de una ley general a una ley especial, la máxima de que la lex posterior generalis non derogat priori speciali no es absolutamente cierta: pues, en efecto, los límites de ese principio deben verificarse siempre en cada caso a la luz de la intención del legislador. Y no puede descartarse que en la práctica la interpretación de la voluntas legis, de la que depende la solución del mencionado problema de la sucesión de normas, muestre una latitud de la ley general posterior, tal q ue no tolere excepciones, ni siquiera por leyes

25 Ruiz Manero, J., «Sistema jurídico: lagunas y antinomias», en González Lagier, D. (ed.), Conceptos básicos del derecho, Madrid, Marcial Pons, 2015, 60-63

especiales: que quedan así tácitamente derogadas .26 (Traducción libre y nuestra)

18. Si estamos ante una situación que «una amplitud de la ley general posterior tal que no tolere excepciones, ni siquiera de parte de leyes especiales, las cuales quedan de ese modo tácitamente abrogadas» (Tardio Pato, 20727). Por eso, debe «apreciarse si la norma posterior general contempló la posibilidad de casos más especiales y decidió no regularlos de diversa manera o, por el contrario, las razones de la regulación más específica todavía subsisten (cuando esto sucede suele decirse así: “lex posterior generalis non derogat priori speciali”» (Moreso & Vilajosana, 2004: p. 108 28). En este último caso, el aforismo indicado mantiene vigencia en la medida que «si la posterior no lo estableciere expresamente o, al menos, cuando no es incompatible con la anterior» (id. 209), lo cual responde, en efecto, a una presunción de no derogación.

19. En un supuesto de antinomia total parcial, que es donde se puede dar el caso de una norma anterior y más específica, «significa que será también de aplicación la norma posterior y más general, sin excepciones. Ello supone que esta norma anterior debería co nsiderarse derogada (tácitamente) por la posterior, lo que implica que ha sido expulsada del sistema y carece de validez. Consiguientemente, la norma a aplicar sería la posterior» (Martínez Zorrilla,

26 10 Corte Costituzionale , Sentenzza no. 29/1976, («Nell'ipotesi di successione di una legge generale ad una legge speciale, non é vera in assoluto la massima che lex posterior generalis non derogat priori speciali: giacché i limiti del detto principio vanno, in effetti, di volta in volta, sempre verificati alla stregua dell'intenzione del legislatore. E non é escluso che in concreto l'interpretazione della voluntas legis, da cui dipende la soluzione dell'indicato problema di successione di norme, evidenzia una latitudine della legge generale posteriore, tale da non tollerare eccezioni, neppure da parte di leggi speciali: che restano, in tal modo, tacitamente abrogate.»), https://giurcost.org/decisioni/1976/0029s-76.html 27 Tardío Pato, J.A. (2003).”El Principio de Especialidad Normativa y sus Aplicaciones Jurisprudenciales”. Revista de la Administración Pública No. 162; septiembre-diciembre 200 28 MORESO (J.J.) & VILAJOSANA (J.N.), Introducción a la teoría del derecho, Madrid, Marcial Pons, 2004.

2015: 132529). En resumen, no es jurídicamente correcto asumir (por lo menos de manera tajante), como principio absoluto, que la regla general posterior no deroga a la anterior especial si no lo dice expresamente, sino que hay que determinar si existe incompatibilidad entre una y otra – en los supuestos de aplicación – de manera que el sentido del legislador pueda tener efecto práctico, sobre todo si hay una relación en el contexto general de la aplicación del documento normativo.

20. En la especie, por un lado, existe un régimen especial para las entidades de intermediación privadas y públicas. La Ley núm. 183-02:

Artículo 34. Tipos de Entidades de Intermediación Financiera . Las entidades que realicen intermediación financiera podrán ser de naturaleza privada o pública. […]

Artículo 73. De las Entidades Públicas de Intermediación Financiera. A los fines de esta Ley se entiende por Entidades Públicas de Intermediación Financiera, aquellas que realicen intermediación financiera y cuyo accionista mayoritario sea el Estado. La regulación y supervisión de estas Entidades Públicas de Intermediació n Financiera se llevará a cabo por la Administración Monetaria y Financiera. Tales entidades quedarán sujetas a la aplicación de esta Ley y sus respectivas Leyes orgánicas en aquellos asuntos propios de su naturaleza pública y, en lo que sea pertinente, a las operaciones y normas aplicables a los Bancos Múltiples y a las Entidades de Crédito. La Junta Monetaria dictará un régimen transitorio para estas entidades mediante

29 Martínez Zorrilla, D. (2015) «Conflictos normativos», en Fabra Zamora, J. L. & Rodríguez Blanco, V. (Eds). Enciclopedia de Filosofía y teoría del Derecho, Vol. 2, UNAM, México.

Reglamento al efecto, el cual establecerá los aspectos de esta Ley aplicables a dichas instituciones. Las Entidades Públicas de Intermediación Financiera podrán acceder a las facilidades del Banco Central en su condición de prestamista de última instancia, con base a las mismas reglas aplicables a las entidades de intermediación financiera privadas, una vez se encuentren cumpliendo con el régimen transitorio que le establezca la Junta Monetaria. Se exceptúa de la aplicación de este artículo al Banco Nacional de la Vivienda creado al amparo de la Ley 5894 de fecha 12 de mayo del 1962.

21. La Ley núm. 183 -02 es una ley especial que no queda desplazada por la Ley núm. 311-14, en vista de que es un régimen específico que se activa cuando una entidad pública decide realizar intermediación financiera, por lo que opera con similitud a una entidad privada de intermediación financiera. La Ley núm. 311-14 opera para los funcionarios y servidores públicos, categoría a las que no pertenecen los miembros del consejo de administración de las entidades públicas de administración financiera. Ya en nuestra Sentencia TC/0944/23, el tribunal concluyó que, a pesar de si titularidad pública, se integra y actúa una entidad pública de intermediación financiera como una entidad privada de intermediación financiera más bajo la Ley núm. 183-02.

22. Pero, este argumento puede ser considerado débil hasta que veamos la Ley núm. 13-24 donde recobra más fuerza. Aquí la consideración es que existe una ley especial posterior en relación con la Ley núm. 311-14 y esa es la Ley núm. 13-24. Recordemos que «Para que una regla A pueda derogar otra regla B, se necesita una tercera regla C (por ejemplo, el [principio de ley especial]): es decir, una metarregla de aplicación que excluya una de las dos reglas y

determine que la otra sea la única aplicable al caso». 30 Si lo notamos desde su relación cronológica, la norma especial posterior viene a reducir o restringir el ámbito de aplicación de la norma general. 31 El presente caso, frente a la Ley núm. 311-14, nos obliga a decantarnos por la Ley núm. 13-24.

23. En ese sentido, el artículo 7 de la Ley núm. 13-24 dispone que «no le serán aplicables, ni principal ni supletoriamente, las normas generales o especiales relativas al sector público o a las instituciones públicas, salvo aquellas que lo dispongan de modo expreso o las previstas por esta ley» , disposición que se complementa con su artículo 45 que indica que se deroga «cualquier disposición legal o reglamentaria que le sea contraria a la presente ley». De forma tal que se evidencia una preferencia que restringe el ámbito de aplicación de la Ley núm. 311 -14 respecto a lo indicado por la Ley núm. 13 -24 del Banco de Reservas.

24. Desde estas consideraciones se concluye lo siguiente: (a) existe una ley especial previa a la Ley núm. 311-14 que no ha sido derogada por la Ley núm. 311-14; y (b) en el hipotético caso que así fuera, la Ley núm. 13 -24 excluye cualquier otro tipo de régime n de derecho público que le sea aplicable. Entonces, ni la Ley núm. 311-14 derogó las disposiciones de la Ley núm. 183- 02 Monetaria y Financiera sobre las entidades públicas de intermediación financiera, que rigen para el Banco de Reservas y el BANDEX, ni la Ley núm. 311-14 aplica para el Banco de Reservas dada la exclusión de todo régimen

30 Navarro, P. E.; Orunesu, C.; Rodriguez, J. L. y Sucar, G., "Applicability of Legal Norms", Canadian Journal of Law and Jurisprudence, Western University, vol. XVII, 2004, 353-35; ZORZETTO, SILVIA. El principio lex specialis: una explicación critica. Rev. Derecho Privado , Bogotá, n. 46, p. 15-41, June 2024 . Available from <http://www.scielo.org.co/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0123 - 43662024000100015&lng=en&nrm=iso>. access on 28 Aug. 2026. Epub Feb 14, 2024. 31 Guastini, Riccardom «Antinomias y lagunas» Jurídica. Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Ibe roamericana, núm 29, 1999, p. 444, https://revistas- colaboracion.juridicas.unam.mx/index.php/juridica/article/view/11388/10435

jurídico distinto a la prevista en la Ley núm. 13 -24, incluyendo del régimen público general y de sus funcionarios.

II

25. Pero, existen otras breves consideraciones que excluyen la interpretación adoptada por el tribunal. Por un lado, concluir como hemos propuesto tampoco no implica una exclusión absoluta de la Ley núm. 311-14 o de todo régimen de control. Ya esto lo abordamos en nuestra Sentencia TC/0944/23 y, actualmente, el Banco de Reservas, como cualquier otra entidad pública de intermediación financiera, está sujeto a normas de transparencia y publicidad en el contexto de un régimen distinto y especial contenido en las n ormas y regulaciones del sistema monetario y financiero, cuyo control es ejercido por la Junta Monetaria y la Superintendencia de Bancos, como autoridades rectoras de ese sector; sobre todo si no recibe fondos públicos ni ejerce potestades públicas. De ahí , pues, que todas las regulaciones, controles y supervisiones necesarias a las que deben estar atadas las empresas públicas de intermediación financiera en aras de garantizar un estándar verídico de transparencia y publicidad quedan debidamente cubiertas (Sentencia TC/0944/23; pár. 11.2.19).

26. Por otro lado, si el presidente ejecutivo o cualquier otro miembro (que no actúe en calidad de integrante ex oficio) llegara a recibir privilegios o beneficios con cargo a recursos públicos, o potestades públicas, ajenos al régimen especial previsto para la entidad, tales beneficios quedarían sujetos al ámbito de aplicación de la Ley núm. 311 -14, por lo que debiera sí presentar declaración jurada. Esto sí sería una interpretación constitucional y legalmente adecuada del régimen instaurado por la Ley núm. 311-14.

27. Asimismo, tampoco la transparencia y publicidad queda excluida por otros medios por la propia Cámara de Cuentas, en los términos de la Ley núm. 18-23. Tampoco quedan excluidos de los efectos que se derivan de la Ley núm. 155 - 07. Como tampoco de los distint os reglamentos e instructivos, de la Junta Monetaria y la Superintendencia de Bancos respecto a la idoneidad de los miembros del consejo quedan excluidos para el control de la transparencia y seguridad, por ejemplo, sin ser exhaustivos:

• En el Reglamento sobre Gobierno Corporativo, se establecen los principios y lineamientos mínimos que servirán de apoyo a las entidades de intermediación financiera, para la adopción e implementación de sanas prácticas de un buen marco de gobierno corporativo. Asimismo, el Reglamento establece que la Superintendencia de Bancos, deberá evaluar la adopción e implementación de los lineamientos establecidos y obtener la información necesaria para evaluar la competencia e integridad de los accionistas y miembros del consejo;

• El Reglamento sobre Gobierno Corporativo identifica y define los criterios y normas mínimas que deberán adoptar las entidades de intermediación financiera, para el establecimiento de un sistema de gobernanza que establezca los roles de los órganos del Consejo y de la Alta Gerencia, y que comprenda la delegación de poderes, el régimen de responsabilidad y la separación de funciones, propios de un adecuado siste • ma de control interno y gestión de riesgos;

• El Marco de Gobierno Corporativo de las entidades de intermediación financiera debe asegurar que se le provea a los accionistas, al Consejo, a la Alta Gerencia, a los auditores externos y al público en general, la información relevante, precisa y oportuna de la entidad de intermediación financiera, acerca

de sus resultados, su situación financiera y demás cuestiones materiales, incluidas las decisiones que conllevan cambios fundamentales en la sociedad, la propiedad y el Marco de Gobierno Corporativo;

• el literal g, del artículo 5, del Reglamento sobre Gobierno Corporativo establece que el marco de gobierno corporativo de las entidades de intermediación financiera debe contar con sistemas de gestión de riesgos y controles internos suficientes y efectivos para contribuir a la mitigación de los riesgos inherentes a sus actividades, prevenir y detectar o tiempo errores materiales e irregularidades, permitiendo la toma de decisiones informadas y contemplar, entre otros aspectos, el apetito y nivel de toleranc ia a los riesgos que han sido aprobados por el Consejo;

28. Tampoco compartimos con lo referido en los párrafos 11.51, 11.56, 11.57, 11.58, 11.59, 11.61, ni 11.63. La circunstancia objetiva y razonable aducida no es tal. Por un lado, un presidente del consejo de administración de una entidad privada de intermediación financiera no presentará la misma declaración que lo haría el presidente ejecutivo o el presidente del consejo de administración de una entidad de intermediación financiera pública bajo la Ley núm. 183 - 02. Fuera de los miembros ex officio, no son empleados públicos, ni reciben beneficios o privilegios públicos. Además, si la mayoría aduce que la actuación de la Cámara de Cuentas no desplaza ni sustituye las competencias atribuidas a la Junta Monetaria, al Banco Central y a la Superintendencia de Bancos (Párrafo 11.86), entonces, esto revela que en efecto existe un medio alternativo más afín al propósito y naturaleza de las entidades públicas de intermediación financiera.

29. Por tanto, la interpretación sistemática de la Ley núm. 311-14, en conjunto con la Ley Monetaria y Financiera y la Ley Orgánica del Banco de Reservas, conduce a concluir que el artículo 2, numeral 13, resulta igualmente inaplicable

a las entidades sujetas a este régimen especial, del mismo modo que la mayoría reconoce la inaplicabilidad derivada de los numerales 21 y 22 del mismo artículo. Pero, en caso de que exista un interés en tal exigencia, el legislador debería modificar la Ley núm. 311-14 o la Ley núm. 13 -24 para así hacerlo constar; no nos encontramos en las circunstancias que amerite convalidar las deficiencias legislativas.

*** 30. Producto de los señalamientos que anteceden, salvamos nuestro voto respecto a la inaplicabilidad de la norma objeto del presente control concentrado a las entidades públicas de intermediación financiera que se encuentran configuradas bajo la Ley núm. 183-02 y sus propias leyes orgánicas. Adoptar la interpretación que asume la mayoría, no es conteste con el estado actual del régimen jurídico existente, ni es lo pretendido por el legislador. En dado caso, le corresponde al legislador extender las obligaciones de presentar declaraciones bajo la Ley núm. 311 -14 a las entidades públicas de intermediación financiera, pero, lamentablemente, no lo ha hecho así y debemos vivir con las esas consecuencias. Es cuanto.

Amaury A. Reyes Torres, juez

La presente sentencia fue aprobada por los señores jueces del Tribunal Constitucional, en la sesión del pleno celebrada en fecha siete (7) del mes de agosto del año dos mil veintiséis (2026); firmada y publicada por mí, secretaria del Tribunal Constitucion al, que certifico, en el día, mes y año anteriormente expresados.

Grace A. Ventura Rondón Secretaria